广东番禺垃圾焚烧发电厂选址:一场没有硝烟的民意博弈战

今年4月12日，番禺区政府公布垃圾焚烧发电厂五个备选地址：东涌、榄核、沙湾、大岗和大石。沉寂一年多后，番禺区政府再次向公众抛出建垃圾焚烧厂的议题，而与上次不同的是，这次是一道选择题。

主事方或许没有想到，因选址中三个邻近顺德，方案一经公布，立即引发顺德方面的强烈反弹，一场以民意博弈为表现形式的选址拉锯战，也由此打响。

孰料，在番顺两地三次民调之后，近日，一纸新政将三个选址点划归南沙新区，本该拨云见日的番禺垃圾焚烧厂选址或将再生迷局……

■最新动态

备选厂址或再生变

10月11日，广东省委省政府公布的《广州南沙新区总体概念规划综合方案》中，拟将番禺大岗、榄核、东涌三镇并入南沙新区，这三个地点之前因被圈作番禺垃圾焚烧厂备选厂址的地点而广为番禺、顺德两地市民熟知。划归辖区将变，随之而来的，番禺垃圾焚烧厂选址或将产生新的变数。

“榄核、大岗、东涌划归到南沙新区，那四个选址中现在剩下的只有大石会江了?!”听闻番禺垃圾焚烧厂选址中三个备选地址将划归新区，番禺一业主论坛上有人这样反问道。同样的忧虑也在网络上纷至沓来：“这不是变相定址大石会江吗?跟09年的选择一样了啊。”

在此前顺德进行的两次民意调查中，无论网络投票还是实地问卷调研，选址得票最高均为东涌镇三沙村，很少有人想到大石会江会因为新政而可能成为剩下的唯一备选厂址。

大石会江的垃圾焚烧厂选址位于大石镇会江村西南侧，此处原为大石垃圾处理厂。虽然该地为四面环山的凹处，但由于近邻“华南板块”，且地铁2号线途经此地，周围簇拥着华南碧桂园、丽江花园、南国奥园等多个大型楼盘和居民生活社区，顺德碧桂园、碧江居委会等居民聚居区也多集中在附近5公里内。近日，在丽江花园等多个大石附近的社区论坛里，居民表达着与2009年相似的担忧。

而在6月末顺德第一次针对选址的民调中，也有将近10%的顺德人建议不选择大石会江，他们其中大多数在毗邻会江的顺德五沙工业区务工。

■博弈之路

被忽略的顺德前程

顺德未来新城区被“夹攻”

番禺垃圾焚烧厂选址一事，不仅在番禺备选厂址周围的居民中引发争议，在毗邻备选点的顺德境内同样引起反弹。然而，在番禺前期选址过程中，顺德民众甚至政府相关部门，都是通过媒体报道才得知进展，十分被动，处于被忽略的尴尬境地。被忽略的不仅仅是知情权，还有未来可能受其影响的规划和发展。

如今，同江医院崭新的大楼巍峨矗立、蕴藏无限商机的南方智谷项目呼之欲出，广珠城际在高架桥上疾驰而过，在逐渐完善的顺德新城区和周边待垦区域附近，已被番禺悄然拟定为垃圾焚烧厂的备选地点。

根据去年12月份公布的《顺德德胜河一河两岸概念规划》，大良与容桂交界的德胜河沿岸，将建设成为顺德新的城市核心，成为顺德新的文化长廊、休闲长廊、景观长廊，形成高品质城市生活带，而且顺德区委区政府和行政服务中心也位于该范围之内。记者查看地图发现，榄核和大岗两大垃圾焚烧厂正好将顺德这一新城区夹在中间，如果将来番禺垃圾焚烧厂选址于此，将对新城建设造成影响。

另据佛山市气象台提供资料显示，顺德所处的珠三角地区受亚热带季风气候影响，常年吹偏东风，夏天吹东南风，冬天吹东北风。顺德主城区正好位于番禺部分备选厂址的“下风区”，一旦最终厂址定在这里，随风而来的大气、粉尘等污染将飘至顺德上空。

此外，在今年出台的顺德“十二五”规划中，建设“南方智谷”是政府的工作重点之一。“南方智谷”核心园区为“三区一园”，A区位于顺德职业技术学院所在片区，B区位于顺峰山公园旁和同江医院以北，C区位于马岗片区，创业孵化园位于顺德西部生态产业区。其中A、B两片区距离榄核、大岗两大垃圾焚烧厂选址也较近，如果番禺垃圾焚烧厂拟建上述两处，顺德产业项目或受其影响。

正是由于在选址的过程中，顺德对被忽略的现实和选址可能给顺德发展带来的影响不满，由顺德环境科学学会发起的两次大规模民意调查也相继展开，此举也将番禺垃圾焚烧厂选址的公共事件中干系最大的两个区域———顺德和番禺，推到了博弈的擂台之上。

三次民调的积极作用

在过去半年多、确切地说是188天时间里，番禺、顺德就垃圾焚烧厂选址的问题展开的博弈和互动，一直是顺德、番禺两地市民持续关切、争论不休的话题。

由于备选厂址毗邻顺德且之前未与顺德有任何沟通，4月上旬方案一经公布，便立刻引发了顺德方面的强烈反弹。在随后的数月内，顺德方面就垃圾焚烧厂选址问题，自行发起两次大规模的民意调研，两地环保专家、组织多次会晤协商选址问题，一场以民意博弈为表现形式的选址拉锯战，也由此打响。廖海珍和其所在的顺德环境科学学会，全程组织参与了顺德自发的两次民意调查。

顺德第一次民调是在番禺区公布5个备选厂址两个多月后，即6月底开始的。结果显示，过九成答问卷者钩选“东涌镇三沙村”。这是5个选项中离顺德最远的地方，距离顺德有13.5公里。而在番禺官方进行的民意调查中，得票最高的选项是“大岗”。对双方而言，得票最高的选项都是离各自核心城区最远的地方。

“这个民调结果其实一开始就毫无悬念———哪个地址离顺德最远就选哪个，与调查多少次、访问多少人都关系不大;同样的调查让番禺区居民来做，结果也是一样。”香港大学社会工作与社会行政学系博士生钟晓慧分析道：“我不认为这种民调结果是某个地区市民的本位主义体现，或者说不够为大局着想。相反，我认为普通民众在说一套与政府不同的逻辑。”

顺德区环境运输与城市管理局副局长吴志伟当时表示，番禺公布的5个备选厂址中有4个点在距离顺德10公里的范围之内，我们希望番禺方面能更多地考虑我们的意见，坚决反对在距离顺德10公里内选址建厂。随后，顺德环运部门负责人将第一次民调结果亲自送达负责垃圾焚烧厂项目的华南环科所。然而，顺德的诚意仍没有换来番禺方面信息发布前的主动知会。选址的初定和变更，顺德都被动不知，但顺德反应迅速。

8月22日，一场由顺德环境科学学会发起的番禺垃圾焚烧厂选址专家座谈会在顺德召开。来自广州、佛山和顺德本地的16名专家学者，从广佛同城角度以及应对办法和举措等方面对垃圾场选址问题展开磋商。

“从番禺垃圾焚烧厂进行五选一选址开始，我们顺德方面都是从媒体获悉的，没有收到番禺任何公文、电话的知会，可以说广佛同城这一说法，在环保上的合作来看，就是一句空话。”顺德区环境与运输管理局副局长吴志伟在会上说。

同时，他还表示，顺德将向番禺方面发函、佛山也将向广州发函、顺德环保部门也将向广东省环评部门发函进行“三发函”交涉，要求番禺方面就垃圾焚烧厂选址，按环评、公众参与的有关规定向顺德民众征询意见，就顺德民众关心的环境风险评估等问题进行详细评估和作出答复。“如果番禺方面不按要求向顺德市民征询意见的话，我们将采用反对意见和相应应对措施。”而就在当天晚上，更为声势浩大的第二次民调同时在实地和网络上开始。

在华南环科所8月26日收到顺德交付的第二次民调结果后，仅仅过了4天，华南环科所番禺垃圾焚烧项目负责人韩保新来到顺德，与顺德区环境运输与城市管理局、顺德区环境科学协会相关负责人会面，就番禺垃圾焚烧厂选址问题进行了回应。

顺德将两次民调问卷交给华南环科所，整整11箱、两次共计6万余份。“做了将近30年的环评工作，这是我第一次看到这样及时、大范围的民意调研问卷!”韩保新感慨道。随着华南环科所环评公示在8月25日结束，番禺方面针对垃圾焚烧厂选址的民意调查也提到了日程上。

选址的逻辑

民间的博弈如火如荼地上演着，网上的论战也热度不减。顺德和番禺似乎都发出了各自的声音和意愿，但这一切是否能主导或者决定垃圾焚烧厂选址在哪里?用怎样的方式去建设?

其实，早在今年4月之前，广州市就已决定将“番禺区垃圾焚烧发电厂项目”列入广州市2011年城市管理十大工作之一，明确指出今年要做好番禺区垃圾焚烧发电厂前期工作，2014年建成。而在更早的2006年，广州市规划局就已批准番禺区生活垃圾综合处理厂的选址为番禺大石会江村。

从2006年到2009年的3年间，关于番禺区要建垃圾焚烧发电厂的报道也不断见诸报端。广州市国土局、番禺区政府、市规划局、市发改委也分别在自己的官方网站或有关新闻中披露这一工程的进展情况。

2009年9月23日，时任广州市市容环卫局局长的吕志毅在接访日对媒体表示，“一旦完成环评，番禺垃圾焚烧发电厂将动工开建。”这条消息吸引了当地网友的注意，围绕着这座可能产生致癌物的发电厂的，有超千亩的楼盘8个，另有若干几十亩至百亩不等的中小楼盘，居民超过30万人。此后的三个月时间里，包括网友“巴索风云”在内的番禺市民与官方用互联网发帖、散步等形式与官方进行博弈，并最终于2009年12月20日迫使官方作出让步：大石镇会江村的垃圾焚烧发电厂项目正式停建，相关的重新选址项目会于2011年再行启动。争议被未被彻底消解，只是延后了。

据广州市城规院有关负责人介绍，对番禺垃圾焚烧发电项目的修编，是根据番禺区的地形地貌条件，从符合番禺区自然环境、经济发展和社会和谐的综合利益为根本出发点，以综合性城市垃圾处理系统为标准，同时考虑城市建设用地紧张等客观因素，编制番禺区生活垃圾收运处理系统规划。

针对为何要确定五个备选点的疑问，广州市城规院有关负责人解释，由于番禺区位于珠江三角洲出海口，地形地势低洼平坦，大部分为沼泽和平原地区，较少山地。地理条件就决定了可以选择的范围非常小。因此，选址方案只能挑选相对较好的五个方案进行比选。

对于选址考虑的因素，上述负责人表示，选址要符合当地各类型城乡建设规划要求，遵循生态安全和经济合理的原则，综合考虑工程地质条件、水文地质条件、交通运输、给排水、供电、余热利用等因素。目前初步选出五个备选点都符合上述条件。

■专家建议

请向民众展示工作流程图

政府用一套复杂的数据和指标，科学的标准和技术手段去焚烧垃圾、说服公众垃圾焚烧厂几乎零污染和零风险，搬出国外许多案例和专家来论证，耗费巨资、人力物力及时间。但是到了市民手里却很简单，垃圾焚烧厂近在咫尺谁不害怕，谁不担心自己和家人身体健康会受到损害，于是哪个离自己家最远就选哪个。政府用技术和科学来提倡兴建垃圾焚烧厂，市民用身体和情感来反对建垃圾焚烧厂。

这三次民调不是为了反复印证相比其他四个选址，东涌镇三沙村这个选址有多么科学、符合民意，而是民众反复告诉政府我们真的害怕自己和家人会收到污染、会因此生病甚至死亡。与其说是民意体现，莫不如说是民情的体现。

在规划环评和审批过程中，不仅要考虑民意，也要重视民情。具体来说，至少可以做两项工作，首先展示简明清晰的工作流程图，尤其让大家知道“民意和民情”到底在流程图的哪个位置。很多民众都关心，大家现在参与调查能否影响选址结果，这个问题很大程度上取决于民意民情到底能不能够“推翻”政府的规划和环评等结果。

———香港大学社会工作与社会行政学系博士生钟晓慧

是否可同时为顺德处理垃圾?

番禺垃圾焚烧厂要避免不同行政区之间的零和博弈，是否也可以同时为顺德处理垃圾?邻避性基础设施能否两地共同选址、共建共享?省、两市、两区的政治家是否有智慧在广佛都市区基础设施一体化的思路下，通过实践为广佛同城化形成一个具有范例性、制度性的同城协调机制，为珠三角一体化探路。

———中山大学教授、博导、广州知名城市规划师袁奇峰

不建焚烧厂共同减少垃圾

从市民行动的角度，我个人认为，除了参与民调，还可以做得更多。垃圾焚烧厂建在谁家附近，按照现在的情况都会有担忧。解决出路就是，不建。但是垃圾问题仍然存在，因此，市民都有责任参与到另一种垃圾处理行动中去。通常，垃圾处理的另一种思路是废物回收和垃圾分类，从终端上减少垃圾处理量，这是非常依赖普通市民、家庭和社在生活工作细节中持久努力的一项行动计划。番顺两地市民在垃圾焚烧的选址上可以说有利益冲突，但是这种矛盾可以转化为共同行动、共商大计解决垃圾分类的共识和力量。

———香港大学社会工作与社会行政学系博士生钟晓慧

■大事记

今年4月12日

番禺区宣布辖区内5个地点———东涌镇三沙、榄核镇八沙、沙湾镇西坑尾、大岗镇新联二村装备基地和大石街会江村，作为建设垃圾焚烧发电厂的备选地址。

8月15日

备选厂址中的沙湾西坑尾，因位于二级水源保护区的陆域范围以内，且紧邻大气一类区滴水岩鸟类自然保护区而被排除，剩下可供选择的厂址变成了4个———东涌、榄核、大岗和大石。

日前新政出台

番禺大岗、榄核、东涌三镇并入南沙新区，有市民分析认为，如果上述3个地点不归番禺管，剩下的大石会江或将成为唯一备选厂址。