电力体制改革与水电（上）（图）

1949年10月19日，中央讨论通过成立各部委，其中包括燃料工业部 。

提要

中国电力体制变革已历经60年，仅国家层面电力管理机构就变迁了十多次，不可谓改革路漫漫兮!时事变迁，电力改革随着我国经济、政治改革的深入又到了一个能否越过去“坎”的时候了。本文试图通过回顾电力改革历程，启迪我们深思，进而扫除障碍，攻坚克难，把中国电力改革和水电建设继续推向前进!

我自从步入电力系统工作迄今已历46年。在这既漫长且短暂的经历中，有幸亲自参与并经历了电力体制变迁的成功与苦寒。

一、国家层面电力管理机构的变迁。

解放后，电力机构曾经历了燃料工业部(1949-1955年)、电力工业部(1955-1958年)、水利电力部(1958-1966年)、水利电力部军管会(1966-1975年)、恢复水利电力部(1975-1979年)、第二次成立电力工业部(1979-1982年)、第三次成立水利电力部(1982-1988年)、能源部(1988-1993年)、第三次成立电力工业部(1993-1997年)、电力工业部国家电力公司(1997-2002年)、国家电力监管委员会(2002-)国家电力公司(网厂分开)分拆为五家发电集团、四家辅业集团等十一次重大分、合变迁。(如图示)

60多年来，中国电力体制的变革，大体可分为四个阶段，第一阶段从1949年到1978年，电力工业管理实行政企合一、垂直垄断的管理体制;第二阶段，从1978年到1997年，电力工业对政企分开、市场化管理体制进行了探索;第三阶段自1997年到2002年，逐步实行政企分开、市场化管理的新体制;第四阶段2002年至今厂网分开在发电侧引入竞争。

(一)计划经济时期的管理体制(1949-1978年)

在这30年中，中国的电力工业经历了燃料工业部、电力工业部和水利电力部三个时期，在燃料工业部和电力工业部时期，对全国电力工业实行集中管理的体制。进入水利电力部时期，经历了两次分散、两次集中管理，但是始终未摆脱“分乱”、“收危”的怪圈。

1、燃料工业部时期(1949-1955年)

1949年10月中华人民共和国成立，在中央人民政府领导下，组建了燃料工业部，对全国煤炭工业、石油工业和电力工业实行统一管理。当时电力工业方面直接领导的仅有华北电业公司及其所属的北京、天津、唐山、察中分公司，以及石家庄电灯公司和太原电力公司，其他各地的电力工业均由各地军事管制委员会领导和管理。

在国民经济恢复时期，自1949年至1952年逐步将各地军事管制委员会领导和管理的电力单位集中到燃料工业部管理。1950年燃料工业部为管理电力工业，专门成立了电业管理总局，负责火电厂和输变电工程建设，发电、输电、配电、售电的全部生产运营;为发展水电，成立了水力发电工程局。先后组建了东北、华北、华东、中南、西南和西北六个大区电业管理局，归电业管理总局统一领导，形成了垂直垄断、政企合一的电力工业管理体系。

2、电力工业部时期(1955年-1958年)1955年7月，第一届第二次全国人民代表大会通过决议，撤销燃料工业部，设立煤炭工业部、电力工业部和石油工业部。电力工业部成立后，继承了燃料工业部对全国电力工业的管理职能，为加强专业管理，相继成立了电力设计局、基建工程管理局，并将水力发电工程局改为水力发电建设总局，分别管理火电和输变电工程设计、火电和输变电工程施工、水电勘测设计和施工。水电厂的运行管理和输变电的运行统一由各电业局负责。与此同时，撤销了电业管理总局和六大区电业管理局，各省(市、自治区)的电力工业均由电力工业部直接领导和管理，这是由部直接领导省(市、自治区)电力工业惟一的一个时期。从1956年开始逐步调整和充实了省(市、自治区)电业工作的管理机构，从而形成中央和地方领导相结合、以中央领导为主的电力工业管理体制。

3、水利电力部时期(1958-1966年)1958年初党中央召开的南宁会议上，决定在电力工业建设中实行“水主火辅”的长期建设方针，为加快水电建设，决定水利部和电力工业部合并。1958年2月第二届五次全国人民代表大会通过决议，将水利部和电力工业部合并成立水利电力部。1958年3月水利电力部正式成立后，将电力工业企业全部下放给各省(市、自治区)独立的工业体系，各省(市、自治区)仍然实行垂直垄断的电力工业管理体制。当时的水利电力部只负责管理已形成跨省(市、自治区)电网的京津唐电网和辽宁、吉林电网。这种电力工业管理体制实施三年后，发现分省的电力工业管理体制影响了电力工业的统一性和安全性，也影响了电力工业的发展，出现了严重的缺电局面。1961年重新将电力工业管理权力上收，实行以中央管理为主的体制，经过从1961年到1965年先后成立了由水利电力部管理的东北、华东、中原、西北四个跨省电业管理局，还成立了山西、内蒙、广东、四川、贵州、云南、邯峰安等省(市、自治区)电业管理局、电业局，并将北京电业管理局更名为北京电力公司，进行“托拉斯”管理模式试点。这个时期的特点是由集中走向分散，又回到集中管理，这时已经形成京津唐、东北、华东、中原和西北五大电网的管理体系。

4、“文化大革命”时期(1966年-1978年)1966年“文化大革命”开始，1967年7月水利电力部实行军管，所有管理工作由军管会的生产、后勤、政工三大组管理，又一次把电力工业管理权下放给地方政府，当时将中原电业管理局下放河南省革委会管理：东北电网归沈阳军区领导;徐州电网归江苏省革委会领导;华东电网归上海市革委会领导;北京电力公司停止“托拉斯”试点，恢复北京电业管理局建制。1970年4月，水利电力部结束军管，由水利电力部革委会领导，革委会决定撤销西北电业管理局，将西北各省(区)的电力工业下放各省(区)领导，同时将广东省电业管理局和四川省电业管理局下放给广东省和四川省革委会管理。1975年撤销水利电力部革委会，恢复了水利电力部的建制。

1975年恢复水利电力部建制后，同年7月25日国务院发出了《关于加快发展电力工业的通知》，除要求加快电力建设、严格执行计划用电和节约用电外，明确提出要加强电网统一管理。跨省电网必须实行以水电部领导为主的管理体制。1975年10月17日国务院批准了《跨省电网管理办法》，重申跨省电网的统一管理体制，水利电力部上收了东北、北京和华东电业管理局及四川省电力工业局。这是中华人民共和国成立以来的第二次下放和第三次上收管理权，但这次上收只上收了跨省电网和跨省电网所属的各省(市、自治区)的管理权，不如60年代那样彻底。从此我国电力工业管理体制又走上了中央管理为主，大区电业管理局分片管理的体制。

二、改革探索时期的电力管理体制(1979-1997年)

从1978年党的十一届三中全会以后，中国的电力工业体制进入了改革探索时期。在此期间中央电力管理部门又经过四次变更，即第二次成立电力工业部，第二次成立水利电力部，成立能源部，最后第三次成立电力工业部。在电力工业管理体制改革方面，曾研究过全面包干经济责任制，简政放权、自负盈亏、以电养电等方案，最后成立了华能集团公司及各大区的电力集团公司，这一时期的电力改革朝着国务院提出的“政企分开、省为实体、联合电网、统一调度、集资办电”的电力体制改革原则进行。

1、第二次成立电力工业部(1979-1982年)1979年2月，国务院决定撤销水利电力部，成立电力工业部和水利部，这是我国第二次成立电力工业部。1979年5月，国务院批转电力工业部关于贯彻执行“调整、改革、整顿、提高”方针的实施方案。文件中明确指出：“电力工业是国民经济的先行官。当前由于缺电，影响全国20%左右的工业生产能力发挥不出来。在今后一个时期，电力工业仍然是国民经济的薄弱环节，也是调整国民经济中要发展的重点部门，各省、市、自治区和各部门都要关心和支持电力工业的发展，千方百计把电搞上去。电力工业是建立在现代化技术基础上的大生产，必须实行高度的集中统一管理。跨省(区)的和一个省范围内的电网，由电力工业部统一管理;电力供应由国家统一分配。电力工业部要在有关省、市、自治区协助和支持下，把所有电网管好。”

根据国务院批示，1979年12月电力工业部决定成立华北电业管理局和西北电业管理局。华北电业管理局除直接管理北京电力外，下辖天津、河北省电力局(直接管理冀南电网)和山西电力工业局;西北电业管理局除直接管理陕西电力外、下辖甘肃、青海、宁夏电力工业局;1980年3月成立华中电业管理局，下辖河南、江西、湖南和湖北电力工业局;1981年5月成立西南电业管理局，除直接管理四川省电力外，并下辖云南和贵州电力工业局。接着又于1981年12月把山东省电力工业局划归电力工业部领导，原已成立的华东电业管理局和东北电业管理局继续保留。这样到1981年底六个大区电业管理局都已成立，只有福建、新疆、广东、广西、内蒙古和西藏等六个省区电力工业仍归各省区领导。电力工业部成立后，经过两年多的努力，又把全国主要电网、主要省(市、自治区)统一管起来了。

2、第二次成立水利电力部(1982-1988年)1982年3月，五届四次全国人民代表大会再次将水利、电力两部合并成立水利电力部。这次合并之后，吸取以往的经验教训，继续沿着电力工业集中统一的方向发展。1983年1月，决定将福建和新疆电力局划归水利电力部管理，分别成立福建省电力工业局和新疆维吾尔自治区电力工业局。1984年9月，广西壮族自治区电力工业划归水利电力部管理。1984年12月水利电力部决定成立华南电网办公室，准备把云南、贵州、广西和广东电网连接起来，充分利用西部丰富的水能资源，实现“西电东送”，以缓解两广缺电局面，这一举措为日后发展南方电网和大规模“西电东送”奠定了基础。从“文化大革命”时期下放电力工业之后，自1975年中央决定实行以水利电力部为主的电力工业管理体制，前后花了十年时间，又一次形成以中央和地方双重领导、以部为主、按大区电业管理局分片管理的电力工业管理新体制。到1985年止，全国只有广东、内蒙古和西藏三个省区的电力工业仍实行以地方为主管理。后来成立的海南省，以地方为主管理的电力工业增加到四个省区。

在水利电力部后期，电力工业管理体制又有一些变化，主要是电业管理所在省，原来只有华中电业管理局所在的湖北省成立了电力工业局，1988年在东北和西北电业管理局内成立了辽宁和陕西电力工业局，在华东电业管理局辖区内成立上海市电力工业局，至此，只有华北电业管理局没有在所在地北京成立电力工业局。另一个变化是在1987年至1988年期间逐步将西南电业管理局改制为四川、云南、贵州三省电力工业局，撤销西南电业管理局，三省电力工业局直接由水利电力部领导。

1986年5月国务院召开的会议研究电力工业体制改革问题，6月电力体制改革小组提出了《加快电力工业发展的改革方案(草案)》的报告，提出了五项改革措施和五项政策。1987年9月14日，时任副总理李鹏提出了电力工业体制改革的原则是：“ 政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”和因地制宜的方针。在此之前，水利电力部曾提出全面包干的经济责任制，简政放权以及自负盈亏、以电养电的建议。1988年7月1日起进行华东电网体制改革试点，分别成立华东电力联合公司和上海市、江苏省、浙江省、安徽省电力公司，同时保留华东电业管理局和省(市)电力工业局名称，实行双轨制运行，以创造条件实现政企分开。

为了增强电力局自我发展能力，打破计划经济对电力局的束缚，改变电价数年不变的怪现象，1989年我曾发表了《电力呼唤价值规律》和为了推动投资多元化1990年曾发表了《股份制是发展电力的最佳选择》两篇比较有影响力的文章。

电力工业体制改革和电力工业的发展，需要有相应的电力投资体制改革相配套，在这段时间里，电力建设投资体制最大的变化是由拨款改为贷款;由于电价严重偏低，为了解决电力投资不足，主要采取了建立电力建设基金、卖用电权和集资办电等办法。改变“厂开口子花钱”的重点管理方式，在电力建设中开展了降低造价，缩短建设周期;基本建设项目投资包干责任制和招投标制度。为弥补投资不足，电力工业还率先利用外资，成立华能国际电力开发公司;发行电力建设债券和适当提高电力折旧。这些措施打破了独家办电的局面，出现了多渠道、多元化投资办电的局面，加快了电力工业的发展。

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