西南水电行之六：揭开“未批先建”的面纱（图）

记者：我们注意到《东方早报》的文章提到“学者分析，金沙江流域梯级开发影响范围广、周期长，累积效应明显，有些影响甚至难以逆转。但由于水电运营成本低、收益快、回报高，很快成为各大银行追捧的优质投资项目。此外，随着生态补偿和移民要求的逐步提高，为减少外部成本投入，水电巨头又开始了“违规竞赛”，水电项目“超前发展”、“先占先得”、“未批先建”的现象屡禁不止。”这些评论虽然是仅对金沙江的，但是，对社会公众关于水电的认识将产生乐极大影响。似乎在颠覆一些传统的概念。恰好你们正好在考察金沙江。您怎么看待这些评论?

张博庭：首先《东方早报》的学者分析，就有很大的伏笔。什么学者据我了解《东方早报》采访的所谓学者，不是什么考不上大学冒充北大毕业的，就是只能考上中专，但却四处冒充中国地质大学毕业、中科院的博士、研究员，最后市在骗不了人了，就自编一个机构，自诩是首席科学家的骗子。其次，为什么这些匿名的“学者”只分析金沙江?如果金沙江的“域梯级开发影响范围广、周期长，累积效应明显，有些影响甚至难以逆转”没那么世界上有成千上万条河流，其它流域的开发又会怎么样呢?好在我国是一个后发展的国家，在我们的前面很多发达国家已经给我们做出了探索。美国的哥伦比亚河、科罗拉多河、密西西比河，欧洲的多瑙河、莱茵河不仅都进行了体积水电开发，而且这些开发都已经经过了半个世纪以上。结果怎么样大家都可以看到的，不仅生态环境非常好，而且极大的带动了当地经济社会额全面发展和进步。尽管任何人类活动都不可能是没有代价的，但是，相对于种粮食、盖房子、修公路等人类必须的活动来说，水电开发的变化是把一部分的土地变成能够存储水资源的湿地，所以，水电开发的实际生态环境效果，是在各种人类活动中最好的。

有人可能会说，种粮食、盖房子、修公路是人类生存所必需的，但是水电开发则不一定是。错了。各国的水电开发都是同时解决两个层次的问题，一个是水资源的问题、一个是能源的问题。阳光、空气、水是生命的三要素，水资源的问题对于人类和所有的生物都是第一位的重要。克服洪涝干旱对人类生存的威胁，比种粮食、盖房子、修公路更重要。当然在水电梯级开发的过程中确实也会有些不利的影响。例如，影响洄游性鱼类。但是，各国的实践证明通过采取必要的措施，水电开发的副作用是完全可以解决的。

去年我们去美国考察正好赶上了他们庆祝胡佛大坝建设80周年。美国人对胡佛大坝评价是“美国的骄傲”。大坝的主要建设者的名字被刻在了大坝上。如果水电开发真是像一些反水坝人士所污蔑的“影响范围广、周期长，累积效应明显，有些影响甚至难以逆转”的话，难道美国人在80年后还看不出来吗?

胡佛大坝建设了80年后，他们看到了什么?看到了洪水的肆虐的绝迹，看到西部荒漠成为新的热土，看到西部一座座城市的崛起，看到了西部经济的迅猛发展，也看到在二战中最艰苦的时刻，胡佛水电站产生的电力所生产出来的飞机，帮助他们打败了法西斯。面对这一切，我们是相信事实，还是相信所谓的“学者”分析?

另外，《东方早报》文章所说的“水电运营成本低、收益快、回报高”又是一种挑拨行的谎言。如果水电真是运营成本低、收益快、回报高的话，我们国家解放几十年来，为什么赶快先开发水电呢?水电的成本低是肯定的，但是收益慢，一般要三十年以后才能收回成本。所以，当一个国家的经济能力不够强的时候，几乎没有能力大规模的开发水电。早报编造这种谎言的目的，就是要污蔑水电巨头们是为了逐利，才去开发水电的。其实这完全是在故意挑拨公众。实际上，我国的所谓水电巨头都是代表政府开发水电的。电力体制改革前我们国家用计划经济的方式，由电力部统一开发水电，几十年来发展极为缓慢。为了加快开发速度解决水电开发的投资难，我们国家进行了电力体制的改革。把原理代表国家的电力部分成几个电力集团，让他们之间通过相互竞争的利用市场的手段，加速我国水资源的开发速度，满足社会和人民群众日益增涨的水资源和能源需求。事实证明，我国的电力体制改革非常成功，已经彻底打破了长期以来困扰我国水资源开发的投资难问题。使得我国的水资源开发有了突飞猛进的发展，也极大的促进国民经济。然而，很多人对我姑经济的快速发展很不满意。于是就故意要把代表国家的国有企业完成国家的人物，比喻成黑心的资本家的逐利。

为此《东方早报》还编造了“水电巨头又开始了‘违规竞赛’，水电项目‘超前发展’、‘先占先得’、‘未批先建’的现象屡禁不止。”等一系列的污蔑国有企业完成国家任务的谎言。

《东方早报》所说“违规竞赛”是指什么呢?不就是指国资委要求国有企业必须引进的竞争机制吗?国有企业执行国家的命令怎么就是违规了呢?很多嫉妒中国经济快速发展的人，都对中国的改革成果非常不满，他们希望中国像过去一样永远的贫穷落后，所以，就要污蔑说你们搞市场经济就是“违规”。我们的《东方早报》在散布这些谎言的时候，为什么不问问他们我们的国有企业到底违哪一项规了?难道市场经济的杠杆只容许西方用，我们中国就不能用?用了就是违规?

《东方早报》水电项目“超前发展”的指责又是从何而来的呢?横向比，从国际上看。到去年年底我国的水电开发利用率只有27%(按照国际上同行的发电量计算)。而美国、西欧等发达国家的水电开发利用程度平均都在70%以上。为什么70%的不超前，而27%的却犯了“超前发展”的错误了呢?我想请那些诬蔑我国水电超前发展的人告诉我们一下，我们中国要落后很多才算不超前?现在我们还没赶上西方，我们只不过刚刚缩小了一点与西方的差距，就被斥责为“超前发展”了。难道在《东方早报》看来，中国只能永远落后于西方，永远受人欺负才行?

纵向比，从国内看。近些年来由于国内外伪环保势力的干扰、破坏，我国的水电开发被严重的妖魔化。以至于我国“十一五”规划中规定的应该水电开工项目，很多都没有完成。我们请问有没有完不成国家的发展规划的“超前发展”?难道《东方早报》为了达到污蔑国有水电企业的目的，已经连基本的事实和逻辑都不顾了吗?事实上，我国的水电从来也没有“超前发展”过，而且由于国内外伪环保势力的干扰破坏，一直都很“落后”。为此，与其他发达国家(同等的发展水评)相比，我们国家不得不多开采更多的煤炭，排放更多的温室气体，同时也遭受到了国际社会更多地批评、指责。然而，某些仇视中国发展的势力，一方面经常要指责中国的碳排放过多，一方面又要批评中国最可行的清洁能源水电项目“超前发展”。我们请问《东方早报》这就是什么逻辑?

关于水电巨头“‘先占先得’、‘未批先建’的现象屡禁不止”的诬蔑，更是明目张胆胡说八道。先说“先占先得”;我们请《东方早》告诉我们，有哪个水电巨头曾经“先占先得”了哪个工程好吗?如果要是说某个个体老板，在偏远农村的某个小河叉上，买通地方官员“先占先得”、“未批先建”的建设某个小水电，还是有可能的。但是，要说水电巨头“先占先得”则完全是胡说八道，造谣诬蔑。哪个国有独资企业，没有国家的指令规划，敢去“先占先得”?这种所谓的水电巨头“先占先得”不仅过去没有，现在也没有，而且将来也都不会有。例如，我国目前雅鲁藏布江的水电站的开发建设方目前几乎都还没有确定，你《东方早报》可以去问问为什么水电巨头还不去再来个“先占先得”呢?如果现在水电巨头都不敢、也不能“先占先得”的话，难道过去就可以吗?这个问题，其实都不用回答，因为，如果过去水电巨头可以“先占先得”的话，那么今天也绝不会还有没确定开发方的水电项目。

“先占先得”的污蔑国有水电巨头，并不能算是《东方早报》的发明。前几年就有伪环保铺天盖地宣传污蔑我国的水电开发“跑马圈水”，后来，我们曾解释说，“跑马圈水”的用词不准确，在中国别说“跑马”你就是“跑坦克车”也圈不来水。即便把“跑马圈水”比喻成只是向国家表达一种积极开发水电的意愿，也不是我们水电开发企业自己要去“跑马圈水”的，而是国家把原来的电力部拆分成几个电力集团的目的，就是让我们搞这种“跑马圈水”的竞争。也可以说这种意义上“跑马圈水”即是我国电力体制改革的目标，也是电力体制改革的成果。

也许是因为我们过去已经解释清楚了“跑马圈水”，这个词的欺骗性已经不太大了，《东方早报》就把“跑马圈水”换成了“先占先得”，继续炒作。然而，实际上不论是过去、现在还是将来，我国所有水电巨头的开发项目的最后确定，不仅一定是有历史原因的，而且也一定是经过与中央和地方政府充分沟通和最终同意的，不管是“跑马圈水”还是“先占先得”的说法，绝对是一种不符合事实的挑拨和诬蔑。

最后，我们再来看《东方早报》的 所谓“‘未批先建‘的现象屡禁不止”。回答这个问题要从两个不同方面去看。这两个方面，取决有我们对“未批先建”的不同理解。

“未批先建”的说法是非常容迷惑人的。不仅我们每次“环评风暴”的理由有“未批先建”，而且我们高层领导的批示中也出现过“未批先建”的字样。我们有个很不好的习惯，似乎只要某个领导人说过话了，这件事情就有了结论，只要没有更大领导加以否定，任何人也不能对此说三道四了。然而，客观真理则不承认官衔，不管是什么干部违背了客观现实的说法，都会产生不必要麻烦。关于“未批先建”的表述，就有这方面的问题。

从逻辑上看，2004年我国的审批制改为核准制之后，对照文件的具体要求“彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。”。既然法规已经是明确无需审查批准由企业自己作主了，严格来讲“未批先建”的说法就已经不存在了。而现在的我们所说的“未批先建”，主要是指某些工程出现了“未经核准，就已经开始建设”的问题。不过，从法理上说这种属于“未核先建”的工程，却不能说是违法、违规。因为，如果所有的工程都必须要先经过核准之后，才能开始建设的话，那么这个这个核准与原来的批准，还能有什么区别呢?

根据国务院投资体制改革规定的“简政放权”精神，我们有理由认为“核准”的应该是工程，而不应该仅仅是“开工”。如果还是核准形式上“开工”的话，这个改革就不可能是“简政放权”，而绝对是强化政府审批。这绝对是违背了国务院规定的精神的。因为，原来是不批准不得开工，现在是不核准不得开工，原来的批准与现在的核准，只是用词发生了变化。不仅如此，原来的批准开工只是需要一个计委审批，然后就可以合法的依次去办理各种行政许可了。而现在的核准开工，则需要所有的行政许可都必须通过之后，再由发改委(原计委)核准。

我国的投资管理体制改革之后，发现水电等某些重点工程项目，确实不宜完全让企业自主的去决策开发建设之后，再由国家来事后核准。所以，就补充了一种先期“路条”的制度。也许是为了区别这个路条，与原来的审批的差别，路条的具体名称就叫作批准“开展前期工作”。我在前面一节关于环评风暴的讨论中，也已经提到过了。开展前期工作与开工的界限实际上很难客观的划分，有极大的人为因素。所以，目前我国的投资管理制度上，确实存在着某些不科学的“名称”，容易引起人们的误解。

即便如此，在现行的体制下，恐怕只有未获得“路条”就开始了建设的工程，才能勉强算是一种“未批先建”。因为，目前只有“路条”才是需要项目管理部门批准的。而对于取得了发改委的“路条”之后的项目，都不能再说是“未批先建”最多只能说它是“未核先建”。同时由于我国并未对各行各业的的“开展前期工作”与“开工建设”做出明确的界定，所以，我们并不能笼统的说“未核先建”不合法。这也是环保部门几次发动的“环评风暴”，都不能取得成功的根本原因之一。

我国环保部门的某些官员，曾经几次刮起过叫停他们认为是“未批先建”的水电工程的“环评风暴”。从环保部门来看，由于路条的发放权不在环保部门，而只有得到“路条”的工程开始后，工程的业主才有资格去环保部门办理项目的环境评价。所以，在项目的环评报告被批准之前，任何工程对环保部门来说都是处在“先建未批”的阶段。也就是说“先建未批”是现行的项目管理制度的一种常态，不存在什么违法、违规的问题。然而，我们的很多环保官员，却分不清“未批先建”与“先建未批”之间的根本差别，

我们不要小看“未批先建”与“先建未批”之间的差别。这里“未批先建”的“批”是特指项目管理部门(发改委)的开工“路条”的批准权。按照现行的管理规定，如果没有路条擅自开工建设的，才是应该得到处罚的违法、违规。而“先建未批”中的“批”是指某一个行政许可管理部门的行政许可批准权。例如，环保部门关于环评报告的审批。要知道对于单项行政许可审批部门来说“先建未批”则是一种现行项目管理制度的必然过程。

很多民间环保人士可能是由于与环保官员的关系比较密切，往往喜欢为环保部门打抱不平。就像《南都》一样，认为环保部门的项目环评审批放应该在开工之前。否则就是典型的“先上车，后买票”。然而，他们却不理解我国投资项目管理改革的根本，就是要从“先买票，后上车”的审批，改为“先上车，后买票”的核准。只不过在改革的初期，曾经发生了“车上人太多，已经没办法卖票”的尴尬。试想，如果全国所有的企业，谁要想开发某个水电站都可以先去环保部提交环评报告的话，环保部门前还不是要被堵的水泄不通吗?所以，才又发明现行“路条”制度，统一由发改委审批“路条”，企业拿到了发改委的路条之后，才有资格上车，上了车的企业，才有资格去买票。

所以，根据现行的国家项目管理制度，只有发改委的“路条”审批需要“先买票，后上车”，除此之外，其它所有的几十项各种行政许可(包括环境评价)都是需要“先上车，后买票”的。这就是目前的法律规定。

目前的项目核准，需要办理各种行政许可几十项。所以，相当于企业拿到路条上车之后，还要分别买几十种不同的票，这必然就需要有一定的时间和过程。因此，对每一个行政许可审批部门来说“先建未批”则是一种必然要出现的常态。这时，如果要有某个部门不承认发改委的路条，而故意刁难已经上车的乘客，死活就是不肯卖给你票。而且，还要质问你为社么要“先上车，后买票”的话，乘客(企业)确实很无奈。环保部门对某些企业的所谓“未批先建”的指责、叫停，本质上就是属于这种不肯承认发改委的路条的不讲理的态度。

据我了解，至今为止，我国的水电巨头还没有一个工程是在没有路条的情况下开工建设的。也就是说迄今为止，我国的水电巨头从来也没有犯过“未批先建”的错误。所以，为什么迄今为止环保部连一个水电站也没有真正能叫停了呢?其原因就是：从来还没有一个水电站真正是“未批先建”的。我认为在现行体制下，只有未获得“路条”就开始建设的，才能称为“未批先建”。而获得路条之后，未能得到及时核准的工程，实际上属于“先建未核”的工程。对于有行政许可审批权的部门自己来说，当然也可以说是“先建未批”的工程。

现在我们回到《东方早报》的“‘未批先建’屡禁不止”的指责上。我们首先要说水电巨头的“未批先建”现像，不仅不是什屡禁不止，而是从来也没有出现过一次。这也就是为什么历次的“环评风暴”都不可能成功的根本原因。《东方早报》和《南方都市报》编造的所谓“处罚”也是它们用来故意骗人的。其次，客观的分析对于有某项行政许可权的管理部门来说，根本不存在什么“未批先建”的问题，因为建不建该工程的批准权并不在你这。对于已经取得了“路条”的工程，在你的行政许可未被批准之前，它实际是处在你的“先建未批”状态，你有权决定批准或者不批准它的行政许可请求，但是，你不能说因此就说它违法、违规。即便通过你的行政许可的审查，你发现这个工程根本就不能建的话，那责任也不在申请行政许可的企业，而在于批准开工“路条”的部门。

因为，按照行政许可法的有关规定，如果某个行政许可，因为另一项行政许可而被取消的话，不仅不能处罚该企业，而且原来发放过行政许可的部门还应该承担企业执行前一项行政许可所遭受的损失。根据这一规定，环保部门对于合法获得路条开工后“先建未批”的企业，要么履行职责赶快批准;要么就彻底否决该项工程，由原来发放路条的政府部门对企业因“路条”所遭受的损失进行赔偿。

然而，实际上我们国家制度设计上，是完全应该避免出现这种局面的。例如，发放水电工程路条的单位(发改委)，是根据水电规划来发放“路条”的。而水电规划在审批的过程中，又是一定要有环保部门参与意见的(规划环评)。所以，只要环保部门不会做出自己否定自己的事情，也就不可能有任何一个“先建未批”的水电工程，最后再被环保部门否决。这也就解释清楚了很多极端环保人士百思不得其解的，水电项目为什么至今没有一个能被真正枪毙掉的根本不原因。

总之，我认为《东方早报》的文章的“学者分析，金沙江流域梯级开发影响范围广、周期长，累积效应明显，有些影响甚至难以逆转。但由于水电运营成本低、收益快、回报高，很快成为各大银行追捧的优质投资项目。此外，随着生态补偿和移民要求的逐步提高，为减少外部成本投入，水电巨头又开始了“违规竞赛”，水电项目“超前发展”、“先占先得”、“未批先建”的现象屡禁不止。”这些说法，不仅对金沙江的造谣和污蔑，而且也是对全国甚至说全球水电开发的诋毁和污蔑。

众所周知，人类目前面临的最大的生态环境难题就是温室气体的过量排放，而水电则是目前人类社会替代化石能源的最主要方式。再加上全世界的现实都已经表明，一个国家和地区的水电开发程度绝对能反映出那里的社会发展水平。因此，尽管经历过认识上的曲折，水电开发已经被列为联合国千年计划的重要组成部分。可以说，我们的国家，我们的世界能不能真正实现可持续的发展，就是要取决于我们能不能科学的、有效的利用好(水电以及这一类)大自然赋予我们的这些可再生的资源。以便我们把那些不可再生的资源，尽可能多的留给我们的后代。