煤炭资源税“量改价”时机成熟-北极星火力发电网

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大气污染严重其中很重要的原因就是我国能源结构以煤炭为主。煤炭燃烧的排放物已成为我国大气污染的主要来源，严重污染的雾霾天气已成为我国不得不正视的环境污染大患。因此控制煤炭消费总量、转变增长方式、调整能源结构、减少大气污染，已经成为社会各界普遍关注的热点问题。对于新一届倡导经济转型、倡导绿色GDP、倡导美丽中国的政府而言，控制煤炭消费，减轻大气污染势在必行。

由于政策缺位，环境损失等外部成本没有被纳入煤炭价格体系中，煤炭燃烧所造成的环境问题一直被淡化。开征煤炭资源税的目的就是要将消耗煤炭资源的企业产品成本还原为能够真实反映资源环境消耗和补偿的完全成本，这既是社会成本内部化的需要，又是通过对煤炭资源消耗行业形成“倒逼”机制，促使其改进工艺和技术、节约利用资源、提高资源利用效率的需要。

从1994年开始，我国对煤炭资源税实行从量计征方式。但事实上，由于我国税收“费化”情况较为严重，煤炭企业承担着与之相关的矿产资源补偿费、探矿权价款、采矿权价款、采矿权使用费、探矿权使用费、矿区使用费等费用，煤炭行业各类收费远高于资源税。前几年，我国煤价持续上涨，煤炭企业盈利情况很好。但相对于煤炭企业的收益来说，资源税从量计征显得微乎其微，基本发挥不了应有作用。同时，从量计征使企业在资源开采中采富弃贫、采肥丢瘦，造成资源浪费，不能起到环境保护和引导企业节能减排的作用。

由于历史和认识上的原因，我国现行的煤炭资源税制度和相关规定，还存在很多问题和不完善的地方，比如：从量定额征收的方式不能调节煤炭资源级差收入，不利于煤炭企业在同一水平上竞争；现有税制调节能力弱，助长了对煤炭资源滥挖滥采的现象等等。煤炭资源税“量改价”的意义重大，也是大势所趋。

煤炭资源税改革主要是基于当前煤炭资源价格变化较大，有些地方对稀缺煤炭资源造成了大量的浪费现象，现行的从量计征标准已不适应当前煤炭市场的发展。目前，煤市低迷、煤价屡创新低、煤企降薪裁员、经济通胀压力减小。在此大背景下，业内专家学者的目光纷纷瞄向了煤炭资源税改革。我们曾经失去过历史上进行煤炭资源税改革的好时机，现在的机会一定不能错过，否则将来煤价上涨又将使得税改举步维艰。今年5月24日，国务院批转《2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，决定将资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税项目，并力求年内取得新进展。

财政部部长楼继伟在第五轮中美战略与经济对话能源安全小范围特别会议上发言称，中国将全面推进资源税改革，并研究把煤炭等资源品目逐步纳入从价计征范围，并适当提高税负水平。多位专家表示，下半年有关部门很可能将从价计征范围扩大到煤炭等应税品目，并建议煤炭资源税税率应该定在5%左右。

煤炭资源税改革时机很关键。当前我国煤市低迷、煤价屡创新低、煤企降薪裁员、经济通胀压力减小，这些也为煤炭资源税改革提供了有利的契机。笔者认为，越早越好，越晚越被动；往后空间越小，而现在时机比较成熟。目前煤炭价格处于低位，税收的推出也应该选择在降价时期而不是涨价时期。在涨价时期加税会加强煤价上涨的趋势，对于整个产业调整不太有利；一旦经济复苏，煤价上行，再推出煤炭资源税改革，于各方都不太好，而且会催生通胀。

资源税“从价计征”是国际趋势，也是煤炭资源税改革的必由之路，这符合资源行业稀缺性特征。由“从量计征”向“从价计征”改革正是煤炭资源税改革的要义。煤炭“从价”资源税能够改变过去“从量”资源税对煤炭价格不敏感的现象，增加税负弹性，促进煤炭企业有效开采利用资源，因此可以有效地将煤炭企业的短期生产目标与资源有效利用的长期目标联系起来。煤炭资源税“从价计征”，不但解决了由于煤质、发热量差异、同类煤炭产品在同区域销售价格悬殊较大、税负不公的问题，同时也体现了资源好、价格卖得高就多缴税的公平原则。

煤炭在使用的过程中间，如果说它的比价关系显得煤炭更金贵，那么使用煤炭的，从产业链上游到中游到下游，这些生产厂家，它会更注意怎么样尽可能地节约使用它，尽可能地节能降耗，这是符合它的经济利益最大化的。同时，它也会有一种内在的激励，促使企业千方百计地开发有利于节能降耗的工艺技术和产品，这是一种符合科学发展观、追求可持续发展的一种长效机制。

“从量”改为“从价”后，煤炭资源税的税收调控作用大为增强，将促进煤炭资源的合理开采。公平的税负会使煤炭企业不得不权衡销售价、开采成本、税费、资金流之间的利弊关系，使得其能投入更多的资金用于煤炭资源的深入开采，有效减少在采矿的历程中丢瘦拣肥、采厚弃薄、采易弃难等现象。

另外，由于煤炭资源税是地方税种，改为“从价计征”后，在带来地方收入增加的同时，也可以有效缓解目前地方财政普遍紧张的情况，提升地方财政自给能力。这也是目前甘肃、内蒙古、青海等多省区着力推进煤炭资源税改革的动力所在。我国很多地方是依靠煤炭资源才得以发展的，而在煤炭资源开发过程中，往往伴随着对土地和水资源等的严重破坏。煤炭资源税改“从量计征”为“从价计征”后，有助于提高煤炭产区将煤炭资源优势转化为经济优势，使政府能以比较充裕的财力用于恢复生态、治理环境。

当然，煤炭作为关乎国计民生的产业应该得到谨慎对待，为避免加重目前国内煤企的生存压力，在“量改价”的同时，应该整治煤炭行业的重复征税、不透明征税压力，真正实现有增有减的结构性减税，缓解企业的生存压力，从而提高行业活力，达到增加地方财政收入的可持续性。

（作者为中国能源研究院研究中心主任、教授陈柳钦）

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