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烦恼4 排污许可制度进展缓慢
排污许可证制度是各国从源头进行环境控制的主要措施。“排污许可证是法定的许可程序,排污者拿到许可证后才可以依法排污,同时许可证也是执法监督的一个基本依据。”中国环境科学研究院副院长柴发合表示。
然而,我国的排污许可证制度实施了20多年至今仍在蹒跚起步。追根溯源,制度建设的不完善让这张“证”的形式大于内容。其实,早在2003年原国家环保总局就启动了《排污许可证管理条例》立法工作,但在2009年推出征求意见稿之后却戛然而止。柴发合坦言,我国并没有把排污许可证制度当做一个真正的核心制度来建立和执行。“此前的《管理条例》草案把所有不同的介质如水、大气和固废的排污许可证制度都综合在了一起,但许可证制度设立的关键就在于要精细化管理,需要制定操作细节才能避免其变成形式主义。”柴发合介绍,在国外,大气和水的许可证申请是完全分开的,而且国际上的趋势也是纵向的按介质管理,而我国则是横向的综合性管理,无异于把这道有力的“门槛”降低了许多。
烦恼5 法律授权有限 执法力度参差不齐
如果说完善排污许可证制度是从源头勒紧监管的警戒线,那么加强执法就是从末端确保监管的效果。近几年,面对社会上层出不穷的新老环境污染问题,公众首先就会认为是因为环境监管执法不严,才令排污者有机可趁。
实际上,业内人士普遍认为,法律授权有限、政策法规缺乏可操作性等都是环保监管执法力度不足的主要原因。马军告诉记者,环保监管执法部门关停违法排污企业需要报请政府部门决定,无法查封扣押排污相关设施,不利于及时阻止违法排污行为、减少污染损害,而且,大多数环保相关法律法规规定较为原则性,缺乏可操作性,致使执法依据不足或自由裁量部分过多。
另外,有知情人士透露,由于执法监管部门操作水平不高、日常运行经费有限,有些地方依然存在“污水基本靠看、大气基本靠闻、噪声基本靠听”的现象,如此的执法力度让环保监管的最后一扇门也基本形同虚设。
新闻观察
环保大部制是一剂苦口良药?
对于完善环保监管制度、解决周生贤的烦恼,整合职能为环保部扩权或许将是一剂良药,却也必定是苦口良药。周生贤也表示,“实行独立而统一的环境监管”是需要通过环保部门有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量完成的。
“如果按照这一思路,未来国土部、林业局、水利部、海洋局等相关部门中与环境保护相关的职能要并入环保部的话,还是存在较大难度的。”蓝虹称,把各部门的环保监管工作拿出来统一到环保部门,相当于给各部门职能“瘦身”,而且,该部门其他工作很难完全择清与监管方面的关系,跨部门的合作又不如部门内部容易。
良药苦口利于病。虽然大部制整合过程中势必面临较大的困难,但不少专家都依然肯定环保制度这一改革方向。“只有环保部门权力足够大的时候,环保监管道路上的坎坷才更容易踏平。”蓝虹认为,目前可以将能够理清的其他部门的监管职能逐渐交予环保部,分歧较大的暂时放置,将环保部门扩权一步步地实施起来。
“不过,同时也要警惕权力过度集中之后可能产生的腐败等问题。”有业内人士提醒说。
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