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从2005年履新彼时环保总局局长,到2008年作为大部制改革后的国家环保部首任部长,周生贤担纲中国环保主管部门的一把手已经整整九年。他曾带头解决因吉林石化双苯厂爆炸引起的松花江水体污染问题,曾掀起了一轮震惊业界的“环评风暴”,也曾向华能和华电两大电力巨头开出历史上最严厉的环评罚单。他曾被媒体称为中国的“环保卫士”。
近日,周生贤在《人民日报》上撰文,力推独立而统一的环境监管执法。这让人直接联系到此前曾被提及的“环保大部制”改革。周生贤的表态,不仅令长久以来存在于中国环保监管中的机制弊端再次浮出水面,也引发了人们对于多个部门的环保相关职能可能并入环保部的大猜想。
烦恼1 部委间职能交叉 分散监管力量
目前,我国的环保监管工作并没有完全纳入环境保护机构的管理,从中央到地方各级环保监管工作仍处于国土环境、土壤污染归国土部门管理;海洋环境由海洋部门管理;农业环境由农业部门管理;河流水域水质、环境状况由水利部门管理;林业环境由林业部门管理的状态中。不可否认,环保部因与各部门存在职能交叉,常常出现什么都要管但又什么都难插手管的局面。
2008年,我国进行大部制改革将环保总局变为环保部后,国务院明确提出,环保部需肩负监督管理环境污染防治的职责,落实到部门,主要由环境监察局来履行,具体包括组织开展各种常规性或突击性的专项检查活动,查处环境违法行为,参与突发环境事件的应急处置等。
“但实际上,从现行环境监管体制看,政出多门、权责脱节、监管力量分散等问题明显存在,影响行政效能,削弱监管合力。”周生贤曾直言。
中国人民大学环境金融学院教授蓝虹以水污染防治为例介绍称,不仅水利部门和环保部门各自制定的水污染防治政策存在不统一的问题,实际管理中两部门为避免重复监管,也形成了“环保部门不下水、水利部门不上岸”的隐形规则。
烦恼2 地方政府“插手” 妨害决策监管
除了部门间权力交叉外,部分地方政府与环保部门也在环保监管上存在着利益博弈。为了不让环保监管力度因此被削弱,多年来,环保部门垂直管理是否可行一直是业内讨论的核心话题之一。在不少专家眼中,目前各地环保部门都属于“依附型”部门,即在行政序列中,地方环保局往往只是当地政府的一个部门,其局长由本级政府任命并对本级政府负责,经费开支列入本级政府财政预算。因为此种财权、人权与事权上的直接管辖,理论上环保局应“独享”的执法权也被无形弱化。
在实践中,地方的重要污染源主要就是当地的各类企业,这些环境执法的对象同时又是纳税的大户,是解决当地政府就业压力、增加财政收入的主要力量,因此,这些企业大都受到地方政府的保护。“如果地方政府仍然坚持以资源消耗和环境污染换取GDP增长的发展模式,当地环保部门也不得不服从这种发展思路。” 北京公众环境研究中心主任马军坦言。
马军介绍,目前地方政府对环保的不当干预行为大致可分为环境决策和环境管理两方面。“要么为不符合环评要求或可能难以通过环评的企业或项目‘开绿灯’,要么在对企业进行处理、处罚时打开‘保护伞’。”这些都为中央和地方两级环保部门的监管造成了巨大障碍。
烦恼3 第三方机构漏洞频出
随着企业、项目的环境影响对它们命运的决定作用越来越强,环评、监测领域的第三方机构已成为环境管理环节中不可忽视的力量。然而,由于企业与所雇第三方机构存在利益关系,官方部门又无法全面负责每个项目的环评、全天候监督企业排放情况,环评报告、监测数据弄虚作假的现象始终难以杜绝。
日前,就有类似案例被媒体曝光。在河北省环境执法监察局检查过程中,执法人员发现第三方负责运营的二氧化硫自动监控设施,设置的量程竟然高达该类污染物排放最高标准的7倍多,数据根本难以被准确监控,设备无法测出企业污染物的实际排放浓度,企业排放是否达标更无从判断。去年,环保部更是向社会通报,北京大学、同济大学等知名高等学府在内的环评机构存在报告作家等违法行为,被分别予以取消资质、限期整改等处分。
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