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历经四次审议和反复修改完善的《环保法》修订案,24日下午经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过,明年1月1日施行。这意味着。施行了25年且已经严重落伍的《环保法》在这次大修之后,要重新背负起扭转环保现实的万众期待。
法律修改,大多三审过关,《环保法》却经历了四次审议,这或许能说明环保糟糕的现实,以及这部法律所面临的困境如何,应该说,对于《环保法》已经走过的25年全社会皆有清醒的认识,焦点在于,如何应对?对此,既有共识,也有分歧,从修法的结果来看,诸如着手加大罚款力度,对污染企业按日计罚,且罚款上不封顶;而且,官员不作为要引咎辞职,等等“史上最严”措施,可谓期待已久,并无异议,而像污染责任保险未强制、公益诉讼主体未放开等等问题,却留给了未来进一步梳理解决。
“制重典”这是治理污染的最大公约数,也在这部明年起实施的新《环保法》里得到明确体现。但要说回来,不管是“中国最严”还是“世界最严”,面对霾气、污水、毒土,倒逼出用重典向污染开战,不足为奇。某种意义上,这个“上不封顶”类似于刑法中的死刑,没有它,惩戒体系就不完备,威慑力就打了折扣,现在只是补足而已。不过,需要指出的是,对污染企业判处“死刑”,并不意味着“谁污染,谁去死”,现实的状况往往是,被判处“死刑”或“重刑”的,很多时候都是那些本应被淘汰的污染企业,更多的污染大户,毫发不损。
中国法律的威慑力,不在于立法不严厉,常常在于执行不力。“最严”的《环保法》,其实也面临这个问题。固然,没有企业想死或主动寻死,《环保法》纸面上的严厉,能否真正转化成现实的威慑力,还是要打问号的。尤其是,污染物控制标准过低,标准制定滞后于污染产生。近期有媒体更报道,“有的地方不但没有地方标准,甚至连国家标准都不想执行”。这些年,地方对当地经济贡献巨大的污染企业可谓心慈手软,睁一只眼闭一只眼,想方设法“护犊子”,此情此景中,如何能够让人轻易相信真的做好了重典治理的准备?
一言以蔽之,违法成本过低,势必需要升级治理手段,但习惯性的“执法不力”顽疾不除,再严厉的法律条文,到头来都是软绵绵,例如,发改委官员就曾表示,改善空气质量要解决“有法不依、执法不严、违法不究的问题”。这就如,没有牙的老虎,自然没有人怕,但装上了牙齿,不咬人,同样没有人怕。所以,《环保法》不但要装上牙齿,还得去“咬人”,否则,说得再多再好也是空谈。
过去的25年里,《环保法》拿环保没办法,才有了环境的一步步恶化。从前,为了发展,牺牲了环保,以致到了无可牺牲的地步,但发展的模式和路径惯性还在,这注定会成为环保治理的重大障碍,某种意义上,这是执法不力的深层次根由。现在修法解决了导致“没办法”的一部分原因,这是一个历史性的拐点,但如果解决不了执法不力的顽疾,或许,都可以悲观地预言,依旧拿环保没办法,这个后果谁能承担得起?
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