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采取协商、协调、裁决的方式,解决区域内争议纠纷
记者:请您具体谈一下京津冀立法协作应采取什么样的措施?
刘建伟:一是建立立法协作机制。可以借鉴北美自由贸易区、东盟自由贸易区和我国珠三角、长三角等经济合作区建立协调机构的经验,建立京津冀区域一体化协调机构。在机构下设立立法协调机构,由北京市、天津市、河北省人大副主任和法工委、政府法制办负责同志组成,辅以相关工作人员,并吸收学者、专家参加。这个协调机构应当由京津冀的权力机关通过决议、决定的形式予以授权,赋予相关职能,保证其具有权威性和代表性。在维护国家法制统一的前提下,协调涉及京津冀及其周边地区共同利益的立法问题。
二是建立立法协商机制,如立法联席会议制度等。区域内各主体就合作各方面的总体框架、某一重大问题、某一争议事项通过对话磋商达成共识,签订协议、协定,为今后合作立法、执法提供基础。各地政策法规制定者,参与法规、政府规章和政府文件时,不得和达成的协议相抵触。
三是建立健全正义解决机制。从其他省市实践来看,区域经济协作机制比较松散,上位法也没有争议裁决方面的相关规定。由于各地经济、社会发展的不平衡,一些地方在立法权的实现方面产生争议是必然的。可以借鉴东盟做法,采取协商、协调、裁决的方式,解决区域内争议纠纷。对于重大争议,可以由联席会议召开专门的协调会予以协商、调解。对于有争议的条款,应当由提出争议的地方人大、政府向其他地方人大、政府做出说明,必要时可以先开展专题论证,达成协商一致后,再进行修改。
加强合作协调,减少地方立法冲突,促进区域法制平等
记者:京津冀区域立法协作的具体形式有哪些?
刘建伟:第一,合作立法建议。按照我国目前的立法体制,跨行政区域的立法权只能由全国人大或国务院行使。例如经济合作区,由各省市联合确定后,适用整个区域的法规,目前还没有宪法法律依据。所以要实现京津冀及其周边地区的空气质量环境立法的统一,还需要京津冀的沟通、合作,减少冲突,降低成本。
考虑借鉴东三省的做法,区域立法合作可以采取以下3种方式。
一是共同起草。针对国务院出台的有关政策,认为需要上升为地方性法规的或者补充细化的,由各省市区的相关立法机关联合起草,经过协调论证后,将成熟的草案分别提交各省市区立法机关表决通过。
二是省级立法机关牵头起草,其他省市区予以配合。这方面河北曾有一个先例。1999年9月24日,河北省人大曾批准唐山市人大提请审议通过的《清东陵保护管理办法》,2002年2月20日,保定市人大常委会向河北省人大常委会提出了《关于<清东陵保护管理办法>适用于清西陵的请示》,由于保定市人大及其常委会无立法权,由河北省人大专门为清西陵制定法规程序复杂、周期长、立法成本高,而两陵区除了陵区保护范围不同,其他规范的诸方面基本相同,故于2002年9月28日,出台了《河北省人民代表大会常务委员关于<清东陵保护管理办法>适用于清西陵保护管理的决定》。
三是各自独立立法,共享立法成果。对于一些共性立法项目,一个地方制定出台以后,其他地方可以拿来稍加修改加以适用,不必再去研讨论证,当然也不要照搬照抄。这样既可以实现立法资源共享,节约成本,更重要的是通过合作协调,减少地方立法中的矛盾冲突,促进区域法制平等。
第二,区际沟通协调。一是各地立法机关包括地方人大、政府要不定期召开立法协作会议,特别是要围绕5年内立法规划、年度立法计划的制定召开例会,沟通立法情况。二是建立立法相互征求意见制度。各省市区立法机关在立法草案基本成熟提交使用前,要专门书面征求其他地方的意见,避免与其他地方现行规定的内容相冲突。三是加强立法信息交流。区域内各立法机关对有关立法的进展情况、立法中遇到的难题、解决措施、新出台的法规、规章文本通过各种渠道及时交流,相互借鉴。
第三,法规清理。随着形势的发展、变化、法规间的冲突、不协调依然长期存在。应当由京津冀地区共同组成的机构依据法律规定,结合京津冀及其周边地区经济合作发展的特点,制定清理的具体标准,组织区域内地方性法规、行政法规及其他规范性文件的定期清理,以彻底解决区域内法律、规章、规范性文件冲突的问题。
第四,备案审查。京津冀地区各自通过的地方法规和政府规章要报区域立法机关备案。立法协调机构应对备案的地方法规、政府规章进行依法审查,违反上位法的要建议修改,提出协调意见进行协调。
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