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第三阶段:推广阶段
2003年到2008年是PPP发展的第三个阶段,即推广阶段。
2002年的中共十六大提出中国社会主义市场经济体制已经初步建立,市场在资源配置中发挥基础性作用,为PPP的推广提供了理论基础。十六大精神是建设部2002年底出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的大背景。随着PPP项目的推进,建设部又陆续出台一些文件,包括2004年的“126号文”(《市政公用事业特许经营管理办法》),该办法及各地出台的特许经营条例是这一时期开展PPP项目的基本法律依据。
借指导意见的东风,2003年全国各主要城市掀起了PPP高潮。2003年春天发生了SARS,为了完成当年的经济指标各地又临时推出一批PPP项目。从大岳咨询公司提供PPP咨询业务的发展情况能够感受到当时市场的火热程度。2003年大岳进入了七八个省会或者副省级城市,同时进行的PPP项目从以前每年3个左右超过了10个。
在推广阶段,PPP项目最多的是污水处理项目。当时正值全国各地建设污水处理厂的高峰,此外,也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。比较著名的PPP项目有合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目、北京亦庄燃气BOT项目、北京房山长阳新城项目等。用目前PPP的概念来看,当时PPP项目很多,但第一个官方称PPP的是北京地铁四号线项目。
在此阶段,市场经济特征非常明显:第一,外企、民企、国企同台竞争;第二,项目竞标过程公开透明,竞争达到白热化;第三,溢价频出,效率提高的改革效果开始显现;第四,传统企业受到了前所未有的压力,主动改革的积极性提高。尽管多数项目是成功的,但由于PPP项目数量增加很快,有些地区思想不够开放、项目运作方法不够科学,也出现了一些失败案例。
2007年开始,国内出现了一股思潮对改革进行反思,在意识形态领域出现了很大争论。由于PPP领域的失败项目,市政公用行业的个别老同志也开始反思市场化改革并提出质疑,在“铁证”面前主管部门也开始犹豫,市政公用事业的市场化改革开始降温,甚至“市场化”这个词都变得非常敏感。
西安自来水市场化改革终止是一个标志性事件。受兰州自来水改制成功的影响,2007年西安自来水公司管理层开始积极谋划市场化改革,大岳咨询被聘为顾问。业内个别同志认为应该阻止西安自来水的市场化改革,否则整个自来水行业的国有体制将会受到冲击。他们一方面指责威立雅等国际水务公司,另一方面以供水安全为由影响当地主要领导,最后西安自来水改革终止。尽管没有威立雅等国际公司在中国严重违约的记录,而且兰州、深圳等自来水市场化改革的效果很显著,但西安自来水终止改革以后,市场化在水务行业被认为是行不通的。
应该说,在PPP推广阶段,市场经济取得了胜利,大规模的改革出现几个失败项目是正常的,业内人士反思改革也是可以理解的。与中国改革开放30多年相比较,市政公用行业在此期间的改革是经得起历史检验的,比任何其他行业的改革都规范:业内的研讨会层出不穷,媒体高度关注,大部分中心城市的PPP项目在运作时都会聘请咨询公司以借鉴国内外的经验教训,竞争公开透明。
曾经一度,人们对高溢价出现过担忧,现在回头看,在市场启动初期出现一定过调是市场经济的基本特征,是重新定位市场不可缺少的阶段,从结果看,王小郢等项目的溢价并没有影响投资人的回报水平,兰州自来水的溢价虽然没有达到投资人的预期回报,但主要原因在于价格改革滞后。只要兰州自来水价调至省会城市中等偏下的水平,投资回报就能满足要求,溢价完全是效率提高的体现。
第四阶段:反复阶段
2009年到2012年是中国PPP发展的第四个阶段,即反复阶段。这段时间是中国城市化发展最快的几年,鬼城、市政不配套等问题也是在这个阶段暴露出来的。
2008年美国爆发金融危机,年底中国推出了“四万亿”经济刺激计划。2009年成为PPP受冲击最严重的一年,大岳提供咨询的很多PPP项目都停止了。比如,中部一个省会城市的地铁项目完成了PPP方案,本来需要100亿资金,后来国内三家国有银行自担风险给项目贷款100亿元;沿海一个计划单列市的引水项目当时正在准备PPP方案,忽然我们的项目组找不到客户了,他们全都到北京来等“大馅饼”了,资金轻松解决。银行无条件提供贷款,有的为了放贷甚至送礼,像一场洪水淹死了所有农作物一样,社会投资主体彻底失去了讲条件的资本,PPP生态遭到破坏,有些执行中的PPP项目被政府提前终止。
“四万亿”刺激计划的弊端很快暴露出来,政府再次开始重视民间投资。2010年,国务院出台了鼓励和引导民间投资的“新36条”(《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》)。而2009年以来外资受金融危机影响投资能力减弱,银行担心私人老板跑路等原因导致私人资本也很难得到银行授信,私人资本和外资犹犹豫豫,“新36条”的效果不明显。
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