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2015年3月,《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称9号文)发布。11月底,《关于推进输配电价改革的实施意见》等6大电力体制改革配套文件千呼万唤始出来。
从5号文(2002年电力体制改革中提方案)到9号文及相关配套文件,电力体制改革方向确实出现较大转变,放弃以输配分离为代表的结构分拆路线带来了更多的改革选项。输配电价改革开始打破电网企业原有的营利模式;电力市场建设开始关注市场模式的选择和市场体系的构建;交易机构则探索市场化交易的组织形式;计划电量制度开始破冰;售电侧改革开始深入。凡此种种,都体现出随着时期的不同,电力体制改革方法论在发生变化。但是,无论选择何种方式,20年来电力体制改革的推进,对于电力企业的生产率的提升具有重要意义。
从“一刀切”到增量试点
改革,从来是人类历史上面临的大问题。这两个看似简单的字却事关行业的脱胎换骨与国家的浴火重生,这条路上从来是大智慧者行大智慧事,稍有不慎就会落个改革者身死名灭与社会动荡不安的结局。而改革的逻辑,无非两种,一是“一刀切”的方式,通过行政手段彻底改变现状;二是通过增量试点的方式,进行渐进式改革,逐步实现改革的目的。
电力行业是基础性行业,对国民经济增长具有重要的支撑作用,但长期以来,我国电力行业一直处于国家行政垄断经营的状态,造成行业效率低下。自上世纪90年代末期至今20年,我国电力行业经历了前所未有的改革,主要初衷是打破行业垄断,实现市场化经营。而从改革的方法论上,也经历了从“一刀切”到“增量试点”的变化。其中,2002年出台的5号文,就是以“厂网分开、竞价上网”为主要内容,将原国家电力公司的发电资产重组为五大发电公司,供电资产分别组建成国家电网公司和南方电网公司。而2015年出台的9号文则明确了电力体制改革的基本思路和方向,设计了“三放开、一独立、三加强”的改革路径,确立了28项重点任务,对全面深化电力体制改革做出了总体部署,强调立足整体谋划,着眼关联耦合,强调统筹推进,注重分类指导。以电力市场建设为例,按照《关于电力市场建设的实施意见》(以下简称《意见》),将选择具备条件的地区开展电力市场建设试点,用2~3年的时间建成包括中长期和现货交易的电力批发市场,并在此基础上,视情况丰富交易品种、扩大市场试点范围。而对于非试点地区,则按照《意见》开展市场化交易。试点地区可根据本地实际情况,另行制定有序放开发用电计划的路径;零售市场则按照《意见》开展市场化交易。
就电力体制改革看,各方达成共识的是市场化的改革方向,可什么是市场化改革?如何进行市场化改革?所谓的市场化改革如何与中国的实际相结合?以眼下最热的售电侧放开为例,目前来看,最积极的莫过于发电企业,而这类企业之所以愿意进入,并非因其有竞争的动力,而在于其能够实现发售一体化,从而既可以提高发电效率,又能固化市场份额。但是,发售的一体化在带来局部的、个别市场主体的收益时,却未必能够提升系统的资源配置效率和社会福利。实际上,目前普遍所理解的售电侧放开更像是一种简单的利益再调整。原来由电网企业垄断的终端用户放开一些,大家谁有能力谁上,看似公平,却不过是转换了原有收益—成本的负担格局的转换,这种得益格局的再调整从整个电力市场的效率和社会福利角度而言,恐怕难说是积极的改进。
由此可见,电力体制改革必须重视方法论,从实际出发解决问题,决不能像社会上的舆论,采取对电网公司“一拆了之”的“短平快”改革倾向,可当人们真的依循该思路分拆后,却发现垄断的魅影依旧挥之不去。
电改促进企业生产率提升
纵观我国电改20年,值得肯定的一点是在“打破垄断、引入竞争”的宗旨下,我国电力企业的生产率得到了提升。一方面,电力体制改革缩小了电网企业生产率的区域化差异,对于促进我国电网整体生产率提升具有一定的作用。尽管全国多个省区电力生产率均有显著增长,但区域间差距仍然存在,主要体现在无论是电网企业生产率的水平值还是增长率,东部均具有绝对领先优势,中西部电网企业生产率与东部地区都有较大差距。而随着电力体制改革的推进,中西部地区电网企业生产率得到大幅提升,主要表现为,合理增设中西部电力设备,降低电网企业管理成本;增进与东部的电力技术交流合作,促进并发挥技术外溢效应;向中西部输送经验丰富的技术人才以发挥更实质性的“帮扶”作用。
另一方面,全面深化电力体制改革,促使全国多个省区的电力生产率普遍性提升。未来进一步提升电网企业生产率,要在9号文的指导思想下,做到以下两点:一是坚持市场化改革方向,允许不同所有制企业进入。允许非国有经济进入,有利于建立一个多种所有制并存的竞争性电力市场,且倒逼电力国企实行改革。二是在零售侧引入竞争因素,减少售电中介,做到直接到户,改善对居民的售电“到户服务”(抄表到户、核算到户、收费到户、服务到户),让居民使用较低电价、享受较好电力服务。
(作者系中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副研究员)
延伸阅读:电力体制改革如何把握电价的度?
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