特朗普政府难阻清洁低碳能源转型

美国总统特朗普在竞选中表示，将重振化石能源行业、退出《巴黎协定》。3月28日，特朗普为促进“能源独立和经济增长”，废除了奥巴马的“清洁电力计划”，这无疑给全球气候变化治理带来了不确定性。

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但分析显示，美国气候变化政策难以扭转全球能源绿色转型的方向。中国则面临更多国际期待和机遇，应继续与国际社会积极维护国际气候变化制度、推进全球能源治理、加强清洁能源技术产业合作，共同推动能源绿色低碳转型，展现大国风范、做出中国贡献。

美国现任总统特朗普长期支持煤炭、油气等传统化石能源行业，不承认全球变暖，曾表示“奥巴马对煤炭宣战害得好多美国人丢了饭碗，让我们对他国的能源越来越依赖；美国政府应停止过度监管，努力加大对自身油气资源的开采力度”。特朗普誓言重振美国煤炭业，呼吁增加化石燃料开发，减少环境监管，取消奥巴马政府对能源行业的限制，退出《巴黎协定》。这些主张引起能源界高度关注，对美国新一届政府的能源气候政策、未来清洁能源、可再生能源充满疑问和忧虑。

能源历来是美国总统选举和任职中的重大议题。石油危机以来，尽管美国两党和历届总统选举都对化石能源和清洁可再生能源的优先度存在争议，但是美国先后通过了《1978年发电厂和工业燃料使用法案》、《1978 年公共事业管理政策法》、《1992年能源政策法案》、《2005年能源政策法案》、《2007年能源独立和安全法案》、《2009年美国经济复兴与再投资法案》，不断制定综合能源政策，支持增加石油天然气生产供应、提高能源利用效率、发展可再生能源电力和生物燃料、替代和减少石油消费，减少对进口石油的依赖，在页岩气、风电、太阳能利用方面已经取得了明显成效。

与能源相关的法案中，屡经修订的《清洁空气法案》通过严格监管普通的大气污染物排放，有效推动了发电和交通部门的化石燃料清洁利用。但是，由于美国共和党和许多选民长期不承认气候变化理论、不愿承担减排温室气体减排责任，使得致力于削减温室气体排放的戈尔竞选2000年总统、奥巴马政府期间的《2009年清洁能源与安全法案》最终均未成功。虽然2016年9月美国批准了《巴黎协定》，但美国仍存强大反对力量，也缺乏联邦政府层面减排温室气体的法律。

在本次总统大选中，特朗普和希拉里克林顿都表示认可低油价，特朗普还把“将油价拉低”作为当选总统的首要任务，但是两人对清洁能源、气候变化存在截然相反的态度。总体来看，在美国总统竞选主张和能源政策中，长期以来“能源独立”是核心支柱，促进新型能源技术研发和增加能源供给是持续导向，促进各类技术在市场中竞争是监管制度核心，常规环境影响是影响能源行业发展的持续影响因素和重要约束，气候变化则成为近20年来的新变量和分歧焦点。

特郎普担任总统后，美国能源气候政策走向备受关注。但是，通过分析能源发展最新进展和趋势，可以看出，技术变革、市场发展、根本趋势是最终决定力量。总统大选不会扭转美国绿色低碳能源转型方向，在现有稳定政策、持续的技术进步、逐步成熟的市场、国际社会达成的共识，以及逐渐完善的国际气候制度推动下，清洁能源仍将继续保持发展态势。

☞ 美国联邦政府现有最主要的可再生能源政策已形成稳定“轨道”，近期将继续稳定可再生能源市场

美国联邦政府最重要的可再生能源扶持政策是生产税收抵免（PTC）、投资税收抵免（ITC）、《2009美国复苏与再投资法案》1603条款的现金补贴政策。过去十多年中，美国联邦层面的税收抵免政策以风电PTC和光伏ITC对产业的影响最为显著，特别是PTC政策决定了风电行业的兴衰。在PTC 取消的三个年份（2000 年、2002 年和2004 年）中，风电装机容量增长速度明显停滞，而在PTC预定期满之前的年份，风能开发项目显著增加。2005年后，PTC的延续性有所提高，每年都能在即将失效的关口及时更新，实现了政策的“无缝连接”，美国的风电产业随之进入高速发展期，年均新增装机保持在500万千瓦以上。

目前美国风电、太阳能发电可享受2.3美分/千瓦时的生产税抵扣，符合条件的可再生能源发电可享受30%的投资税抵扣或现金补贴，另外还有加速折旧的减税收益。有关数据显示，2013年美国可再生能源发电税收抵扣额度超过38亿美元，1603条款的现金赠款约82亿美元。2015年底，经过美国两党的妥协，通过的综合拨款法案对2014年到期的PTC和2016年底到期的ITC提出了新的延期规定，风电PTC在2020年前延续但逐步削减为零，太阳能发电ITC在2022年前由30%逐步降到10%并长期延续。

美国国家可再生能源实验室针对税收抵免政策延期对可再生能源发展的影响做了研究，结果表明，新的延长政策在近期内会继续推动可再生能源的发展。2015年底，美国风电、太阳能等新能源发电量占总发电量的比重已达到5.8%，2016年前8个月发电量同比增长22%，比重快速增长到6.7%。

☞ 美国可再生能源政策正在由联邦政府推动向州政府推动转变，由依靠政府推动向市场推动转变

20世纪90年代开始，美国许多州陆续开始实施可再生能源配额制度（RPS），要求电力公司一定比例售电量来自可再生能源。目前，有29个州和华盛顿特区在强制推行RPS。1998-2014年的所有新增风电装机中，约54%来自拥有RPS的州。德克萨斯州、加利福尼亚州和新墨西哥州等新能源发展大州均为美国实施可再生能源配额制比较典型的几个地区。除了实施配额制，加州还通过立法要求可再生能源在2020年、2030年分别满足33%、50%的电力需求，而且还实施了其他计划推动太阳能的发展。这些州的目标和政策将持续推动可再生能源发展。

近年来，技术进步和市场规模扩大推动了新能源发电的成本大幅下降。自2008年以来，美国的风机机组市场价格下降了约35%，2014年全国风电购电合同（PPA）平均价格从2009年的70美元/MWh降到新低水平23美元/MWh。即使天然气价格自2009年以来明显下降，风电相对竞争力也在不断提高，在美国内陆地区成为最具有竞争力的电力。2006年以来，主要在中国光伏产业推动下，光伏发电PPA平均价格每年下降约25美元/MWh，目前平均价格已降至40美元/MWh；在美国西南部（例如内华达州、德州）甚至降到30美元/MWh，已可以跟风电竞争。风电、光伏等新能源对投资者的吸引力不断增加，还可以对冲化石燃料未来可能的价格波动风险。

☞ 煤炭行业等化石能源行业自身将面临环境约束、需求下降的压力

相比可再生能源，美国煤炭业面临更多压力,难以实现特朗普提出的复兴。当前，美国煤炭产业主要面临着三大挑战。

首先，环保法律法规对常规污染物排放标准有严格要求。

其次，来自替代能源——特别是天然气和风电的竞争压力。美国方兴未艾的页岩气热潮，极大压低了天然气价格，使天然气发电的经济优势日益凸显。其直接影响就是，煤电目前在美国发电总量中的份额下降到33%。相关数据表明：上世纪80年代规划中的大量煤电厂都被取消，过去10年煤电厂退出的速度甚至超过了预测的2015—2030年期间的衰退速度。因此，煤炭消费量在美国国内大幅减少，煤炭市场供过于求。

第三，从全球范围看，煤炭产能现已过剩，从而压低了煤价。因此，特朗普将难以实现拯救美国煤炭产业的承诺。

☞ 美国气候变化政策可能面临新的不确定性，但对可再生能源的影响预计将很有限

特朗普一再否认气候变化是由人类引起的这一科学结论，并提出当选后将退出《巴黎协定》、停止对联合国一切气候项目的资金支持、废除奥巴马政府提出的许多遏制气候变化的倡议。在近期美国国内政策层面，气候政策的不确定性在于是否退出基于各国承诺自主贡献（NDCs）、实际约束力度有限的《巴黎协定》。对于奥巴马政府推动的清洁电力计划（CPP）来讲，即使未能继续执行，许多州和地方政府也将通过本州立法打造自己的清洁能源方案，加州已通过的立法和目标要高于CPP对其设定的要求。

美国主要发电企业也都认识到，能源领域从以燃煤为主的能源结构调整到以更清洁和廉价的能源为主的趋势已成定局。全美最大的发电产业协会爱迪生电气协会（EEI）主席就表示，发电企业都在加大清洁能源利用的投资并更注重能效。因此，一些分析认为，不论是否实施CPP，煤电厂的减少趋势和天然气、新能源电力的持续扩张都不会受到显著影响。

☞ 从国际层面看，应对气候变化、推动绿色低碳发展已成国际共识，是世界各国的共同历史责任、实现可持续发展的必然要求

去年以来，包括美国在内的国际社会通过了《巴黎协定》，在气候变化科学的基础上为2020年后全球应对气候变化行动作出大幅减排温室气体、摆脱化石能源的制度安排。联合国《2030年可持续发展议程》提出大幅提高可再生能源在全球能源供应中的比重。

二十国集团（G20）强调G20成员国在应对世界能源发展共同挑战方面应发挥表率作用，在取消化石燃料补贴方面已取得积极进展。中美两国率先完成同行审议，更多G20国家将加入同行审议。这些都反映了加快绿色低碳能源转型的国际共识，特别是史无前例快速生效的《巴黎协定》体现了全球高度政治共识和行动意愿。作为世界最大的发达国家和第二大能源消费国，美国也不可能真正独立于国际趋势之外，必须兼顾本国国情和国际共同趋势，继续推进能源变革，经历产业调整和就业转移的阵痛，才能真正实现经济持续繁荣、能源供应安全。

目前来看，特朗普政府的能源气候政策及其影响仍然有待观察，但政策导向是优先考虑国内能源安全、经济竞争力、就业机会，国际影响主要表现在是否会导致《巴黎协定》名存实亡、是否会扩大新能源等贸易争端。随着美国政策不确定性增加，国际社会更多期望中国在清洁低碳能源和气候政策方面发挥更多国际影响力。

对我国而言，在资源环境压力巨大和产业经济亟待升级转型的大背景下，已经把生态文明纳入五位一体的总体布局，正在深入贯彻四个能源革命和一个国际合作战略思想，逐步形成可再生能源技术和产业的全球竞争力，应对气候变化和发展清洁低碳能源既是我国战略抉择、也是无悔选择。我国应坚定清洁低碳能源发展信心，并借此机会在国际社会发挥更大的作用，积极维护国际气候变化制度，推进全球能源治理，实施“一带一路”战略，抵制贸易保护主义，加强清洁能源技术产业合作，引领并推动全球绿色低碳能源转型，展现大国风范、做出我国贡献。（作者：赵勇强，国家可再生能源中心副主任，原文首发于2016年12月内部刊物，后发于2017年4月3日《中国能源报》）