论电改！打破省间壁垒 政企合力加快推动区域电力市场

省间壁垒重现，区域市场被虚化

建设区域电力市场、推进跨省跨区电力市场化交易，促进电力资源更大范围优化配置，是中央的一贯要求。2002年国务院5号文件明确将建立竞争、开放的区域电力市场作为市场建设目标。2015年中共中央、国务院下发的9号文件及其配套文件，进一步要求完善跨省跨区电力交易机制。电力市场体系分为区域和省（区、市）电力市场，没有级别之分；区域电力市场包括在全国较大范围内和一定范围内资源优化配置的电力市场两类。坚定信心，推动区域电力市场建设是当前和今后一段时期的重要任务，现实情况是省间壁垒重现并有加重之势，区域电力市场却被虚化、忘记了。

回顾上一轮始于2002年的电改，其开展了东北、华东等电力市场建设实践，取得了区域电力市场建设的宝贵经验，验证了市场在区域范围实施资源优化配置的能力，以及大区电网统一调度的能力，也验证了国家行政资源调配的能力。但区域电力市场无法持续健康推进，其背后也暴露出诸多问题，技术层面之外、更深层次的是电力市场与经济发展的关系，以及中央与地方的利益关系等。区域市场暂停后，尽管政府及企业又在跨省跨区电能交易方面进行了不懈探索，但伴随区域电网公司及区域电力调度中心的消融，区域电力市场淡出视野，“全国电力市场”上升为主角。

2015年新电改以来，成立的北京电力交易中心大力开展省间交易。资料表明，2016年省间市场交易电量完成1918亿千瓦时，同比增长21.9%，包括银东直流省间电力直接交易、西南水电外送集中交易、“电力援疆”市场化交易、锡盟—山东特高压送山东电力直接交易、京津唐地区电力直接交易等。繁荣交易背后，是发电企业反映交易需求的神秘化、交易选择权的弱化以及交易组织的碎片化，是省级政府的强势出现以及省间壁垒问题的加重。

区域市场是统一电力市场必经阶段

改革开放以来，社会主义市场经济建设过程中，关于路径选择问题也争论多年，其中的经验教训值得借鉴。我国市场发育的目标模式是要形成一个全国统一开放、竞争有序的市场，但路径如何选择？是一步到位通过国家制定统一法规、在全国范围内推进统一市场，使市场在各个地区同步发育；还是先发育区域市场，随着区域市场的不断扩大和融合，逐步形成统一市场？初期我们急于推进全国统一市场，没有充分注重区域间经济发展日趋不平衡的现实，结果是不仅统一市场发育不良，而且出现了严重的地区分割和市场封锁。后来逐渐认识到，社会主义初级阶段全国统一市场的形成不可能一蹴而就，市场的发育和市场体系的完善是一个渐进过程，其中必须有一个过渡模式与目标模式相衔接，建立若干个跨行政区、开放性的区域共同市场，是形成全国大市场的必经阶段。现在国家提法是：以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，健全区域协调发展机制，推进全国统一市场建设。

同样地，电力市场化的路径选择，也要正确和全面地认识全国统一电力市场和区域电力市场。“全国统一电力市场”统一的是什么？是统一规则、统一交易、统一调度执行吗？可能今后比较长一段时期内，更应强调的是统一规划、统一市场理念、统一安全可靠性标准。全国市场和区域市场，两者应统一看待、不能割裂。因为前者强调电力市场不应隅于一省一地，最终目标是全国市场一体化；后者强调打破省间壁垒，首先要在若干省份之间建立跨行政区域的电力市场。前者是目标，后者是途径，前者是理念凝练，后者是具体实践。既不能以“区域”矮化了“全国”目标，也不能以“全国”虚化了“区域”实现途径。

9号文配套文件说的“一定范围内资源优化配置”的区域电力市场，就是2002年5号文件力推的、块状区域电力市场。区域是若干个毗邻省份的联合，但又不是简单、行政化的东北、华北、西北、华东、华中、南方华北6大区域，行政“区域”与市场“区域”的关系，5号文件概括为“根据各地电网结构、负荷分布特点及地区电价水平的具体情况，设置一个或数个电力调度交易中心”。块状区域电力市场的目标是推动电力调度控制区的合并，实现区域范围内全商品、全要素的电力（而不是电量）平衡市场。区域市场的基础，一是省与省之间坚强的网架（如环网、双环网、几横几纵等），二是省与省之间就能源资源禀赋、节能减排压力、经济发展动能等关系，理性权衡后，发自内心的需要，区域市场与区域经济互为因果。国家发改委和国家能源局本轮首选在京津冀推进区域电力市场试点，关键在于北京-天津-冀北三地，也就是京津唐，已经是一个统一的电力调度控制区。进一步实现国家为主的京津冀协同发展，支撑“千年大计”雄安新区的规划发展，则需要京津唐调度控制区与河北南网调度控制区的实质性合并。东三省、川渝、江浙沪等能否融合为块状区域电力市场，都可以论证。

9号文件配套文件说的“全国较大范围内资源优化配置”的区域电力市场，开展的就是“西电东送”、“跨区跨省”电力交易，可以称之为条状区域电力市场。其基础一是我国能源资源中心与负荷中心的东西分离现实，二是网架结构，电网企业强烈诉求、国家批准了一批特高压交直流输电线路。这种“区域”的省与省之间，沿输电线路分布，地理上可以是基于交流线路的毗邻型，也可以是基于直流线路的跨越型、飞地型。这种大范围的资源调配，方向性是明确的，两个调度控制区既可基于上一级调度机构的统一调度，也可基于两者协商的联合调度。条状区域市场内，电力交易可以是较为精准的基于小时级负荷曲线的电力，也可以是约定峰、谷、平比例后，负荷曲线一成不变的电力，或者可称为电量交易。北京电力交易中心组织的大多数市场化交易，以及广州电力交易中心组织的云南送广东挂牌交易也基于这种区域市场。

一段时间以来，在电力资源配置中起基础作用的调度控制区，不是省与省之间不断融合变大，而是呈分割变小之势。分、子公司在集团内部的管理属于企业结构治理问题，与外界无关，但蒙东、天津、深圳、广州等谋求（实现）调度控制区的独立，方向是错误的。

现在电网企业笼统地讲全国电力市场，没有错，但是模糊了块状区域电力市场和条状区域电力市场的功能差异，也虚化了二者的发育途径，贪大求全，易于导致工作目标不聚焦、工作着力点不实，进而导致各省份市场封锁。因基础不牢，现在外部经济环境“风吹草动”，电力跨省跨区交易工作立即“感冒发烧”，组织困难。

区域市场推进困难的原因

当前区域市场推进困难，省间交易壁垒严重，受端省份面对落地电价便宜的电能，也不太情愿，因为挤占了本身的发电市场，恶化了本省发电企业的生存环境；送端省份面对经济下行压力和市场承载能力，更愿意将价格“贵”的电力销往外地，而把“便宜电”留在本省；送端和受端你情我愿的，加上昂贵、不太科学、一省一省叠、一区一区加的输配电价，成交没有了经济基础。区域市场推进困难的背后深层次原因有三：

一是思想不统一，国家有关部门推动区域市场的态度、电网企业协调组织区域电力交易的措施不坚决。从政绩出发，大家更倾向于交易有无“全国性”、“政治性”或“政策性”（如可再生能源交易、疆电外送）。

二是中央与地方政府委托代理关系和财权、事权划分的客观存在，以及多年来部分地方政府信用机制的缺失，导致受端地方政府对经济发展预期和电力供应不确定性的担忧，“按照政府间协议，今天我接纳了外来电，但明天经济上扬送端缺电时，他立即翻脸不认账、限制发电出省，我找谁哭？”

三是区域市场机制建立基础工作的缺失。机制建立需要大量基础性工作，块状区域电力市场，需要协同地方政府共同研究电力规划、投资、建设问题，以及确定电力运行中的发用电计划、需求侧管理、市场竞争和发/用/输配价格机制问题；条状区域电力市场，需要送受端政府间协议的市场化，需要建立从市场主体到政府的信用体系，需要跨省区输配电价机制进一步科学化。当然不能否认，这些基础性工作，需要区域能源派出机构和区域电网公司（或电网分部）主体作用的发挥。

工作千头万绪，但终归要抓紧落实。否则，一边都高喊坚决支持京津冀协同发展，但已然是一个调度控制区的京津唐，都无法很好地实现电力资源的优化配置，情何以堪？否则，受端省份强调为了民生，送端省份讲发展和外送可再生能源为了子孙后代，都是经济社会大局，都找到了道德制高点，但交易组织困难，输电通道的利用效率不高，资源大范围优化配置的效果怎叫一个难看！

区域市场建设需要政企合力

建设区域电力市场有很好的基础。历史上，我国区域电网大都是典型的交流强联系电网，网架结构坚强，省间资源互补性强，市场份额均衡，不易形成市场控制力，也不易形成省间交易壁垒，防止地方保护和过度干预市场；最近几年建设的特高压通道送受端明显。这些为建设块状区域市场和建设条状区域市场提供了强大支撑。

区域电力市场的组织建设，超越了地方政府的权限，因此在市场培育方面，国家发改委和国家能源局责无旁贷。应加强舆论引导，完善市场配套机制，力破省间壁垒这一痼疾。应下大力气，科学研究哪些地区当前适于引导建立块状区域电力市场，哪些地区下一步具有可行性；基于超高压、特高压通道，能够建设哪些条状区域电力市场，为了电力市场的发展，还需要滚动优化调整“十三五”电力规划的哪些内容；更进一步是否可以明确，再规划建设特高压电力大通道、建构条状区域电力市场时，应同步要求送受端省份必须签订具有法律意义的电量交易长期协议，从而实现社会效益与经济效益的协同。

电网公司是破除省间壁垒、推动区域市场的积极力量。政府应充分肯定电网企业的已有成绩，建立激励相容机制，鼓励电网企业在市场建设中发挥更大作用。电网企业要对在全国较大范围内和一定范围内资源优化配置的两类区域电力市场，完整正确理解，全面科学诠释，以建立全国统一电力市场为愿景，坚定不移地推动区域市场建设。

区域电力市场建设必须坚持民主集中制。中央政府有关部门在地方政府、电力企业的民主之上，要有必要的集中，要有对地方政府和电力企业“消极怠工甚至拒不执行”的追责机制；政策决策要高效透明，各方对于拟定的方案规则的意见都要公开，协力提高制度性话语权问题。

坚持5号文件确定的区域电力市场方向不动摇，坚持9号文件及配套文件确定的区域电力市场建设路径，政企协力，实现电力资源大范围优化配置才有希望。

(作者系华北电力大学教授、中国能源政策研究中心主任）