中国水利水电勘测设计单位 改革与发展研究报告4

▶改制配套政策不完善

根据调查问卷统计结果显示，政策不配套或限制性太强是单位考虑进行体制改革最主要担心的问题。

▲水利水电勘测设计单位改制所担心的问题

针对事业单位体制改革，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅出台了38号文，就实施过程中的诸多细节问题例如资产处置、人员安置等，放权各地方政府结合自身实际情况出台相应的实施政策。目前有部分省份出台了配套实施政策，但更多的省份迟迟未出政策，导致勘测设计单位在体制改革过程中没有依据，只能“摸着石头过河”，存在大量需要和政府沟通的问题。

就政策的适用性方面，38号文适用于生产经营性事业单位，对于公益类事业单位的适用性，有待进一步明确。本次调研对象中40%以上的单位定性为公益类事业单位，但其中90%以上的事业单位均从事生产经营活动，且70%以上的单位目前的收入以市场经营收入为主，这也印证了水利水电勘测设计单位具有公益和市场双重属性的特点。对于此类单位，38号文的适用性，不同地方政府、不同主管部门的意见存在不一致之处，也有地方政府明确提出如果应用38号文，设计单位首先需要改性，从公益类改为经营类。

▶认识跟不上，内外部动力不足

早在1999年，《国务院办公厅转发建设部等部门关于工程勘察设计单位体制改革若干意见的通知》(国办发〔1999〕101号)就明确提出“勘察设计单位由现行事业性质改为科技型企业，使之成为适应市场经济要求的法人实体和市场主体。”然而对于水利勘测设计单位这样兼具公益性职能和市场化业务的单位，简单一刀切地向企业化、市场化方向改革却面临诸多困难，水利勘测设计单位和上级部门的主动改革意愿均不足。

一方面是因为水利行业是政府投资为主的基础性、公益性行业，市场化程度低，行业内又以中小型单位为主，它们业务结构单一、综合实力不足，市场化生存能力差，对行政主管部门仍然有很强的依赖性，希望通过受保护的市场来维持单位的生存与发展；另一方面，各级水利勘测设计单位往往是各级水行政主管部门的重要技术支撑单位，承担包括水利规划、水利项目前期工作、防汛抗旱、民生水利等大量非盈利性工作，这类工作属性难以简单地向企业化、市场化方向转变，行政主管部门也担心技术支撑作用削弱，对下属水利勘测设计单位体制改革往往持消极态度。本次调研统计结果显示，上级单位不支持已成为各类别水利勘测设计单位体制改革面临的最主要问题之一。

此外，单位内部员工的思想跟不上，同样阻碍着改革步伐的推进。根据调研统计结果分析，员工思想障碍已成为事业单位推进体制改革面临的困难之一。部分职工对转企改制的重要性、必要性和紧迫性认识不清、心理准备不足甚至存在不同程度的疑虑、担心、恋旧等心理状态，从而对转企改制工作不理解、不支持，结果导致整个单位的改制进程因为部分人员的阻碍而停滞不前。

☞改革中出现的问题

▶人员安置

人员安置是体制方案设计的重点之一。改革既是为了发展，也要服从稳定。如果不能妥善安置好员工，在“稳定压倒一切”的大氛围下，会对体制改革的进程造成极大阻碍。人员安置的问题主要集中在以下三个方面。

一是员工身份置换问题。改制后，员工由“事业单位职工”变为“企业自然人”，容易失去归属感，对单位的忠诚度和信任感可能会降低；对中层干部及以上人员来说，改制后原来的行政级别将取消，也可能会有一定的身份地位失落感。如果改制后员工的思想观念没有进行转变，可能影响其自身的工作效率。

二是员工分流安置问题。员工分流安置问题主要集中在事业编制员工。可能有些员工还有恋旧心态，不愿进入企业。这一方面如果是骨干员工，可能影响企业的生产经营。另一方面根据政策要求，需要和主管部门协调寻找安置渠道，有时会影响改制的往下推进。

三是员工待遇保障问题。对于年龄相对较大的事业单位员工，往往非常关心转企改制后的待遇保障，对“事业退休与企业退休待遇差”、“提前退休”等问题高度关注。这一方面在近年的体制改革中国家没有明确的统一政策，只能寻求地方政府的政策支持。

▶股权设置

水利水电勘测设计单位在进行混合所有制改革或全民营企业改革时，面临股权设置的问题。

在进行混合所有制改革时，需要慎重考虑应该引进哪些战略投资者，各应持有多少比例股权，实现建立科学合理的股权多元化的公司治理结构、整合各方资源推动单位发展的目标。

在设计员工持股方案时，需要遵循以下三原则。一是相对集中原则，股权比例向骨干集中，提升决策效率，获得最大的激励效果。二是股权动态管理原则，股权设置和岗位相关且动态处理，“岗变股变”，体现责任和激励对等。三是股权退出原则，持股员工离开单位或退休后，股份应该退回，这样使得后进人员有机会持股，保证单位的持续经营。

以上的股权设置原则需要取得员工的理解和支持并有效实施，才能充分调动员工积极性，提高企业生产力，全面提升企业经营业绩。然而遗憾地看到，由于过去体制改革时的疏忽，一些勘测设计企业在改制过程中对股权设计考虑欠全面，导致改制后很多遗留问题出现，影响了企业的未来发展。

☞改革后出现的问题

▶改制不彻底，影响企业运营效率

长期以来，由于受到事业单位体制制约，勘测设计单位普遍存在自主性差、机制不灵活、管理水平相对落后、激励约束机制落后等弊端。有些勘测设计单位在改革时仅单纯改变了体制，而未建立与之相适应的机制，存在“新瓶装老酒”现象，“沉疴旧病”并未从根本上得到改变，企业难以与市场接轨。

▶其他历史遗留问题

其他历史遗留问题主要包括员工安置不彻底，少数企业职工一次性安置费或经济补偿金不到位，离退休人员基本医疗保险待遇未落实到位，内退人员生活费标准偏低，企业办社会职能难分离，企业离退休人员社会化管理难到位等等。由于水利水电勘测设计行业经历了较长的事业单位时期，每个勘测设计单位或多或少都有这样那样的历史遗留问题，在改制时就要争取摆脱历史包袱，彻底解决这些历史遗留问题，以免这些问题带到新企业，影响新企业的效益，带来新的矛盾。

4、改革发展展望

☞业务一体化、多元化是趋势

水利水电勘测设计行业未来业务发展呈现两个趋势。一是业务环节从专注勘测设计业务到产业链一体化，即提供工程建设全过程和基础设施全生命周期的咨询服务，这是勘测设计行业必然的发展规律。2017年2月，国务院办公厅印发了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），提出政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。此外，培育全过程工程咨询，鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。这给勘测设计企业未来的发展指出了方向，即发展成为工程公司，或是发展成为全过程咨询企业。无论哪个方向都要求企业具备产业链一体化的服务能力。二是业务领域从单一化向多元化发展，如从单一的水利水电设计业务，向涉水工程拓展，避免单一行业的经营风险。纵观全球工程咨询公司，优秀企业中只有极少数是单一行业的，大多数都会采取适度多元化的业务结构，这也是很多基业常青企业的经营策略。

☞跨区域、国际化发展成新常态

随着行业市场化程度的不断深化，全国化市场布局成为大型水利水电勘测设计单位的“新常态”。在市场竞争日趋激烈的未来，会有更多的中小型水利水电勘测设计单位走出地处区域市场，拓展外埠市场。随着“一带一路”倡议大步推进，国内国外两个市场的一体化程度不断加深，大型设计单位将在巩固国内区域市场的前提下，将更多的精力放在海外市场开发中，国际化正逐步成为大型水利水电勘测设计单位未来发展的主要方向。一些大型水利水电勘测设计单位目前已经在国外设立经营办事机构，甚至有些单位已经开展境外企业并购，在国际化发展上跨上了一个新台阶。

☞信息化技术带动业务创新

在互联网时代，采用信息化技术强化企业核心竞争力乃至推动业务创新已经成为勘察设计行业的共识。目前，水利水电勘测设计行业主要应用的信息化技术包括大数据、云计算、BIM等，这些技术的应用将促进勘测设计水平的提升，优化企业运营能力，带动业务模式创新。对于行业中优秀企业而言，由信息化技术带来的创新业务甚至已经可以和传统业务的贡献相提并论。

☞和资本市场结合、引进战略合作伙伴推进发展

面临行业市场竞争格局的深刻变化，以及新技术、新业态、新模式、新经济对企业发展的引逼，传统勘测设计单位迎来了内生式发展的“天花板”。近年来，建筑、交通、市政领域有越来越多的设计企业登陆资本市场，通过和资本市场的结合拓宽企业发展的平台。勘察设计行业内并购重组的案例也层出不穷，通过引进战略合作伙伴弥补自身资源不足，寻求更大的发展空间成为很多单位的选择。水利水电勘测设计行业内，目前，南京市水利规划设计院股份有限公司（股票简称“南水股份”）和云南润晶水利电力工程技术股份有限公司（股票简称“润晶水利”）两家设计公司已经在新三板挂牌，主动走上资本市场道路。其中，南水股份在新三板挂牌后，营业收入增长率由挂牌前的9%提高到15%，公司净利润显著增加。此外，一些水利勘测设计单位也在结合体制改革，主动寻求引进战略合作伙伴推进自身发展。水利水电勘测设计单位和资本市场结合、引进战略合作伙伴推动企业外延式发展将成为发展的新路径。

☞通过体制和机制改革促进企业发展迈上新台阶

伴随着行业发展环境的变化和国家政策的推动，未来几年是水利水电勘测设计单位体制改革的重要关头。成功的体制改革对于单位转型升级具有重大的促进作用，相关作用主要体现在三个方面。一是充分发挥人力资本作用。水利水电勘测设计行业是人力资本密集型行业。通过体制改革，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，实施骨干持股和多种形式的激励政策，能够充分激发企业活力。二是强化资源整合能力。未来勘测设计单位业务的发展创新，需要充分整合各类社会资源，如果只靠自己单打独斗则单位的发展道路会越来越窄，这就需要通过体制改革，建立战略联盟或产权纽带引进各类资源包括产业资本、战略合作伙伴、技术提供商等。三是提升资本运作能力。在业务一体化、多元化等发展趋势下，勘测设计单位未来的发展跟资本结合的越来越紧密。无论是工程建设项目的需要，还是应对未来行业的兼并重组，都需要资本去推动。通过体制改革，寻求融资渠道突破，是提升资本运作能力的重要手段。

在体制改革的同时，勘测设计单位也应持续完善内部管理机制。一是要持续优化组织结构。业务一体化、多元化、全国化、国际化的发展都需要组织的支撑。对于大中型水利水电勘测设计单位而言，集团化的组织管控体系需要建立起来。二是要着力提升运营效率。未来市场竞争会越来越激烈，项目含金量会逐渐降低，这种情况下只有提升运营效率、提升对业主的服务质量，才能保证单位的生存和发展。三是要完善人力资源管理体系建设。水利水电勘测设计单位的发展离不开人才，在新的形势下，如何激励人才，如何吸引、留住优秀人才，如何加快人才培养、建设支撑企业发展的人才梯队，是机制改革的重点。