集中统一监管？近6000家规模庞大、管理松散的国企大军怎么办？-北极星火力发电网

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集中统一监管党政机关和事业单位经营性国有资产，是一道进行中的改革难题。经历十余年的曲折探索后，集中统一监管再次吹起铿锵号角。

5月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过《推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点实施意见》（下称《实施意见》）。改革直指问题焦点——“理顺中央党政机关和事业单位同所办企业关系，实现企业健康发展和经营性国有资产保值增值。”

受历史、管理体制等因素影响，中央党政机关和事业单位沉淀了一笔总体数量可观、个体规模小而散的经营性资产。长期以来，这部分经营性资产犹如部委机关的“自留地”，因多头监管、政企不分、政资不分而变得乱象丛生、滋生腐败。

在监管还未覆盖的角落，这笔国家财富极易出现动态、静态流失问题。

以校办资产为例，2017年3月，中央对14所中管高校进行巡视时发现，清华校属企业主要负责人违规设立“小金库”并挪用公款进行营利活动；北京大学被指出校办企业管理混乱，同济大学、浙江大学、西安交通大学等，被指出校办企业廉洁风险大等问题。

窥一斑而知全豹。据统计，当前挂靠中央党政机关和事业单位的实体企业数量约6000家，每家资产规模在数百万到上亿元不等。即便按照每家企业规模1千万元计算，这部分资产总额达6千亿元。其规模之巨，不可小觑。

筑牢国有资产流失红线，实现国有资本做强做优做大是新一轮国企改革担负的艰巨使命。但党政机关事业单位经营性国有资产统一监管自有其面临的复杂性和艰巨性。破解这一难题，需要追根溯源，还原监管现状；聚焦矛盾症结、明确改革路径和方向，使改革有的放矢。

体制之困

从国有资产性质来看，国有资产包括经营性国资和非经营性国资。其中，以营利为目的，依法经营和使用的，国家作为出资人依法拥有财产和权益的经营性国有资产，具有保值增值的天然使命，其经营管理和资产运营状况，与公众利益息息相关。

通常而言，经营性国有资产集中分布在工商、金融、文化以及军工等领域。这些是社会公众所熟知的。与此同时，在党政机关和事业单位等部门中沉淀形成了大量的经营性实体企业，隐藏了一支规模庞大且管理松散的国企大军。

党政机关和事业单位之所以“手握”大量实体企业，有着悠久的历史渊源和相应的现实意义。

在计划经济时代，行政事业单位创办供销公司、招待所等经济实体的现象就层出不穷，但这类企业规模较小，形式也很单一，这是行政事业单位国有资产参与经营活动的最初形式。

改革开放后，随着社会投资主体由政府投资为主的一元化，逐渐发展成了政府、企业、个人等多元化，许多行政事业单位纷纷加入经营活动行列。在“办三产”风潮中，他们用所掌握的财政资金、政府资产开公司、办实体、搞创收，将部分非经营性资金、房产、地产、设备等转为经营性资产，经营性国有资产规模迅速膨胀。

据公开资料，成立于1998年的鑫扬物业管理发展有限公司，为商务部机关服务局所属企业。这家名不见经传的实体企业，管理着商务部50余万平方米的机关办公楼、台基厂和东城、朝阳、丰台等地区的47栋住宅楼宇。在商务部，诸如此类的企业还有鑫茂综合商社集团、北京国鑫商务出租汽车有限公司、北京经贸宾馆等。这样性质、功能的企业，在其他机关部委和事业单位中普遍存在。

值得注意的是，与其他类型经营性国有资产有所不同，党政机关和事业单位作为出资人的这部分经营性国有资产，与财政部、国资委等国务院指定的监管机构保持着一定的距离，很难受到各种集中统一监管政策的影响，更不为社会公众所熟知。

这一现状的形成，与我国现行的国有资产分类管理体制息息相关。

我国国有资产规模庞大、种类繁多，从土地到经营性不动产几乎无所不包，无所不有。针对规模大、分布广、业务多元的国有企业来说，建立与之相适应的资产监督管理体制尤为必要。分类管理，恰是适应国有资产特殊性而生的一项制度产物。

按照分类管理要求，国有资产监管主体各有其分工。国务院国资委研究中心副研究员周丽莎表示，从中央层面看，一是由国务院国资委履行出资人职责的部分大型企业集团，基本属于工商类企业；二是由财政部代表履行出资人职责或国有资产监管职能的企业，包括中央金融企业、中央文化企业以及中国邮政集团公司、中国铁路总公司、中国烟草总公司等企业，涉及金融类、文化类和工商类企业；三是由中央有关部门直接管理，财政部负责有关国有资本管理事项的企业，大多属于工商类企业；四是一些军工及涉密企业，由相关部门单位直接管理。

这种依据国有企业所处行业、承担功能的特殊性，建立起来的分类监管制度，为企业确定市场主体地位奠定了有利基础。但不可回避的是，这种权利分散、缺乏制约制衡的管理体制，为企业的健康可持续发展以及国有资产的保值增值带来诸多挑战。

强化监管势在必行

十八大以来，中央党政机关和事业单位所属经营性国有资产的监管漏洞，正逐一暴露。

2016年3月，中央第七巡视组进驻原国家旅游局（现已与文化部合并为文化和旅游部）后，发现多类国有资产监管不力问题。其中包括，下属单位非法参与控股企业管理，事企之间财务关系不规范，相关企业重大问题议事规则和董事会例会制度不完善，下属企业累计拖欠国有现金股利等。

无独有偶，2016年3月，原国家质检总局在巡视中被查出“国有资产管理使用不规范，基层一线人员违纪违法问题多发”。

事实上，《国资报告》记者在多份中央部委关于巡视整改情况的通报中发现，行政事业单位经营性国有资产普遍不同程度存在监管不力的问题。

导致行政事业单位这类产权主体监管出现偏软偏轻问题的原因，自有其客观性和复杂性。

建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，实现中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩，不再直接管理企业，始终是改革的一大方向。直到1998年，中央在掀起第一轮党政机关经营资产大清理后，中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩改革工作暂告一个段落。

本轮改革中，政府在转变职能、转变工作方式和作风等方面迈出了重大步伐。但由于深层矛盾难以化解，这也为此后的改革埋下了伏笔。

“脱钩以后，中央部委投资经营实体的情况基本消失。但中央党政机关所属事业单位出资办企业的情况依然存在。可以说，这轮改革清理得不彻底。”中国财政科学研究院公共资产研究中心主任文宗瑜告诉《国资报告》记者。

事业单位办企业为何得以默许？文宗瑜表示，“这与中国相对复杂的事业单位管理体制相关。”

根据资金来源不同，事业单位可分为三类：一类是全额财政拨款，一类是差额财政拨款，一类是自收自支，亦称“事业性质、企业经营”。“针对差额拨款和自收自支类事业单位一定要让他办实体，某种程度上扮演就业载体的功能。在这种情况下，脱钩后，事业单位所属经营实体的规模、数量都有所增加。”文宗瑜说。

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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