中国的电力体制改革四十年：回顾与前瞻

新中国成立以来，特别是改革开放以来，人们认识到电力是国民经济的先行官，因而坚持适度超前发展的原则。从上个世纪八十年代电力极度短缺，到现在电力供应平衡有余，将近四十年，我国电力发展速度惊人，电源、电网、用户规模惊人，电力技术进步和管理水平提升惊人。在这些惊人的发展和变化背后，改革起到了决定性推动作用。改革是主旋律，改革是冲锋号，改革是行业人士的基本思维方式，也是电力行业取得巨大发展的根本动力。

本文简单回顾过去四十年电力体制几次大的改革情况，侧重分析其中的经验教训，并立足于今天的实际，瞻望未来十至三十年左右，电力和能源行业组织的发展模式与前景。

（来源：能源研究俱乐部 作者：蒋德斌）

1回顾：意义深远的三次电力体制改革

改革开放以前，我国电力从生产、运输到消费，和其它所有行业一样，都是采用完全计划的管理模式，发电、输电、配电和用电整个产业链条，都在“全能”的政府部门的统一计划管理下。这样的管理体制和模式无法适应经济发展对电能的快速增长需求和人民群众日益提高的用电服务要求，面临着向市场经济转型的要求。然而，“罗马不是一天建成的”，从上个世纪八十年代中期开始，在转型发展的过程中，电力行业先后进行了三次大的改革。这三次改革，对这个行业，乃至整个社会经济的发展，影响都极其深远。

电力行业是国民经济众多垄断行业中较早实施改革的行业之一。电力行业改革，目的有二，一是电力行业的发展需满足经济和社会的需求，这就要解决电力投资来源问题;二是不断提高从电力建设、生产到消费的效率，提高效率最有效的手段是引入竞争机制。需求驱动实施了第一次围绕投资体制的改革，效率驱动实施了第二次和第三次围绕建设竞争性市场的改革。所以，从这个意义上讲，过去四十年，电力体制改革实质上应该是进行了两次，其中第二次和第三次本质上是一次改革的两个步骤。

第一次，投资体制改革。改革开放后，随着经济的发展，对用电的需求猛增，电力需求与供应能力的矛盾，即电源不足的矛盾、电网薄弱的矛盾，成为电力发展的主要矛盾，并严重制约国民经济的发展。其中，电源不足是矛盾中更为主要、更为直接的方面，因此也更引起人们的关注。造成电源不足的主要因素，是电源投资不足。电源投资不足的主要原因是依靠财政投资，渠道单一、资金短缺。所以，电力行业的第一次大改革，就是电力投资体制改革，核心思想是引进外国资本、鼓励民间资本投资建设电源。这次改革比较成功地解决了电源投资资金来源问题，极大地促进了电力特别是电源的发展。1978年，全国电力装机只有5712万千瓦，到2001年底，全国各类电力装机已经达到33849万千瓦，其规模已经跻身世界第二。

第二次，厂网分离改革。1997年，中国经济经过多年的快速发展，进入调整阶段，特别是当年又遇到亚洲金融风暴。经济增速放缓，电力需求也一度回调，全国电源装机和发电能力出现小幅的剩余。政府、学界，甚至行业内，都认为我国电源已经较为充裕。在这样的背景下，有关部委做出了三年停建电源的决策。同时，为了提高电力行业的效率，以西方经济学原理为指导，参照西方发达国家电力市场建设的经验，在国内也开始试点建设竞争性电力市场。然而，真正触发这次改革并决定改革方向的导火索，一般认为是二滩水电站建成后存在的电力上网问题。此后，电力体制改革决策的速度明显加快，在2002年，国务院出台5号文件，明确按照“厂网分开、竞价上网”的原则，将原国家电力公司一分为七，成立国家电网、南方电网两家电网公司和华能、大唐、国电、华电、中电投五家发电集团。

本次改革措施甫一出台，就遭遇到国民经济提速发展时期，电力需求猛增。原本略有盈余的电力供应能力，很快变得十分紧张。从 2003年开始，一直到2010年，差不多七八年时间，电力供需基本上是处于严重紧缺的状态。而在这些年里，无论是电源建设规模，还是电网建设规模，都处于过去几十年来电力建设的顶峰。从2007年开始，电源年度投产规模均8000万千瓦以上，至今依然高于这个水平。从2013年开始，中国电源装机总规模超越美国，成为世界第一。与此相适应，电网建设规模也逐年增加，也是从2013年开始，全国电网总投资规模超过电源总投资规模。而全国电网总规模早已在2011年超越美国，中国建成了世界第一大电网系统。

第三次，配售分开改革。2015年3月，《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(即9号文件)印发，开启了第三次电力体制改革，当年，六个配套文件也相继出台。这次改革是上一次改革的进一步深化，核心思路是在电力生产、运输、交易、消费产业链条上，对自然垄断部分实行管制;对非自然垄断部分予以放开，引入竞争机制。基本内容是打破电网企业的售电专营权，向社会放开配售电业务，推进建立相对独立规范运行的交易机构，最终形成管住中间、放开两头的体制架构。同时，在增量配电网领域，引入社会化资本投资。

售电业务受到资本青睐。截至2017年底，全国在电力交易中心公示的售电公司已有3300多家，其中，山东、广东、北京的售电公司数量位居全国前三甲。

竞争性电力市场也进展急速。成立了北京、广州两个全国性的电力交易中心，省级电力交易中心35家。市场化交易规模方面，2017年达到1.63万亿千瓦时，占全国全社会用电量的26%，比上一年增长45%。交易也逐渐从中长期合约交易为主，向着建立日前和现货市场逐步推进。

增量配电网改革积极推进。到2017年9月30日，106家增量配电网试点中，共有57家确定了项目业主，占总数的54%，其中非电网企业参与的试点达到36家，占已确定业主项目的63%。当年11月21日，又有89个项目作为第二批增量配电网业务改革试点。11月30日，国家发改委和国家能源局发布《关于加快推进增量配电业务改革试点的通知》，要求试点项目试点地级以上城市全覆盖，条件较好的地区可以多报。12月22日，全国发展改革会议明确2018年要以直接交易和增量配电市场化为重点深化改革。

2俯视：本次改革将形成的新格局

三次改革，虽然所处理的矛盾内涵各有不同，但是基本的价值取向却是一致的，即更加趋向运用市场化的手段，解决发展中存在的问题。

经过三次改革的洗礼，今天中国的电力行业，和昔日有了天壤之别。虽然目前第三次改革仍在进行，正处于“破旧立新”的过程之中，但是如果我们认真俯察现状，基本上可以清晰地看出即将到来的新格局。

2.1 电力行业管理和运行的总体格局

从宏观管理角度看，国家主管部门是国家发展改革委及其所属国家能源局;各省、直辖市和自治区的能源主管部门是发改委、经信委和能源监管派出机构，其中发改委主要负责规划，经信委主要负责运行，能源监管机构主要负责监管。这三家单位也是推动电力体制改革的主要部门。对于能源涉及到的环保问题，则依旧是国家环保部门及其垂直管理的环保机构负责监督。土地、一次资源利用与规划，其管理职能属于国土规划部门。价格，在国家层面是国家发改委，而各省也有物价局。

从微观运行角度看，电力行业产业链基本上形成两头竞争、中间管制的总体格局。上游发电侧，由多个发电企业集团形成一种寡头竞争的发电市场;下游，数量众多的售电公司参与电力市场交易，从发电企业购买电能，售卖给用户，或者用户自己直接从市场购买电能;同时，市场上涌现一批技术公司，为用户和售电公司提供应急抢修、日常维护等技术支持和增值服务;中游，受到管制的输(配)电企业，建设、运营管理自然垄断的输配电网，按照政府主管部门核定的输配电价收取输配费用。在这些配电企业中，既有输配一体类型的，也有独立的配电企业。在独立的配电企业中，既有地方政府的国有企业，也有民营资本投资参股甚至控股的企业。另外，其它公用事业企业，如供水、供气等企业也可能进入电力市场而成为其中一类售电市场主体。

在电力市场中，还可能会出现这样一类企业：它们没有输电网，没有配电网，没有发电机组，也没有用户。它们作为市场主体存在，主要依靠对电力运行规律和市场特点的知识，通过买卖合约、交易发电权力、开展技术咨询等手段赚取利润。

2.2售电公司的生存和发展

资本总是在利益敏感的前方停留。电改9号文和六个配套文件颁布，吸引大批资本进入售电市场。截至到2017年底，也就一年左右的时间，全国在各交易中心注册的售电公司达到3300多家。资本看好售电业务，说明这里面确实有很大的机会。不过，有机会是一个方面，能不能抓住机会，售电公司能不能在激烈的竞争中生存和发展，则是另一个问题。有生存，必有死亡，这是基本的自然规律。要能够长期生存，而规避死亡的风险，这样的售电公司必须具备必要的前提条件。

从投资角度看，在未来电力市场中，总体上可能长期存在以下五种形态的售电公司：由电网企业独资或者控股的售电公司;由发电企业独资或者控股的售电公司;由用户独资或者控股的售电公司;由社会资本独资或者控股的售电公司;由其他社会公用企业(包括能源企业)，如自来水、燃气、交通等企业集团组建的独资或者合资售电公司。这五类从事电能交易的售电公司，各具优势：

(1)电网主导的售电公司。此类售电公司具有一定的天然优势，其中最为突出的是：熟悉输配电网络的运行特征和性能，擅长协调和整合网络运维能力，享有输供电网络运维人才队伍的优势。

(2)发电主导的售电公司。掌握电源资源，熟悉电力业务，有一定的专业运维队伍和技术支持能力。

(3)用户主导的售电公司。属于这一类的有：大型物业公司或房地产企业、大容量高耗能企业、政府主导建设的工业园区等。其优势是：拥有用户，了解用户的需求。工业园区用户优质，还可以在小区域内整合资源，实现能源互联，提高能源供应的质量、可靠性和使用效率，最大限度优化能源资源。

既有电源、又有用户、只是缺乏输电网络的售电公司，例如一些投资发电企业的房地产开发商，一些拥有电力业务板块的综合性集团企业，兼具(2)、(3)两类用户的优势(前者如珠江电力，后者如华润电力、国华电力，以及一些涉及能源的地方性投资集团)。

(4)社会资本控制的售电公司。相对于前面三种类型的售电企业，这类售电公司既不掌握电源，也没有用户。然而并不意味着它们没有盈利的机会，关键是市场机制如何设计，它们能够提供什么样的服务，给用户带来什么样的体验。这一类售电公司，可能在以下几方面从事相关业务：第一，在市场上购买电力期货锁定电源，或通过期货交易的方式锁定负荷，将长短期市场优化组合实现盈利;第二，提供其他市场主体无法提供的技术或者市场服务，例如：组建服务于市场主体的技术队伍，为市场主体提供技术服务或者为用户提供增值服务;提供金融方面的服务(例如提供便捷的支付手段);为市场不确定性提供商业保险等。第三，为用户提供咨询服务，例如为开发区类型用户或者地区电网的能源综合利用提供优化，为多生产厂区用户、能够安排灵活生产的用户提供经济运行方面的咨询服务等。当然，这些设想只是一些可能性，能不能具体操作，还视市场发育情况和相关法律政策的具体规定。随着市场的发展，将会有更多的商业机会被人们挖掘出来。