电力市场化改革｜售电端市场化竞争形成新格局

中国经济体制40年改革成效卓著，而中国的电力改革则复杂、漫长，且充满了争论，中国的电力改革并非以2002年国务院5号文件出台、国电公司退出历史舞台为开端，而应从1997年国电公司成立开始算起，如今已历经21年之久。

（来源：微信公众号 能源研究俱乐部 ID：nyqbyj 作者：刘纪鹏 刘彪）

从1988年之前国家电力建设由电力部或者水利水电部承办，到我国改革开放进程推进市场经济改革组建电力行业公司、探索政企分开和市场化管理体制改革，再到1997年国电公司正式成立与电力部双轨运行，电力改革的关键在于尊重国情和电力产业的自然规律，遵循增量改革理念，特别是从发电侧、售电侧入手推进电力市场化改革。未来，开展竞争性业务将是电网企业发展的必由之路，为发展找准定位、明确方向、推动实践，就要正确认识和分析当前的形势，尤其是把握能源产业在中国经济改革发展中的新趋势，把握电力体制改革的新内涵，把握国企与国资改革的新形势。

一能源产业在中国经济发展中的全面转型

当前，中国的用电消费已经进入了中速增长新阶段。妥善化解供给侧结构性改革以来的遗留问题，推动电力发展转型升级和提质增效，是当前电力产业面临的重大课题。早在2014年，党中央、国务院高度重视电力产业发展，首次提出了能源发展的“四个革命、一个合作”，即：推动能源消费革命，抑制不合理能源消费;推动能源供给革命，建立多元供应体系;推动能源技术革命，带动产业升级;推动能源体制革命，打通能源发展快车道;全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全。2016年，国家发展改革委、国家能源局印发《能源发展“十三五”规划》，明确了绿色发展主基调，加快了我国电力产业向现代能源体系转型升级的进程。

1新能源多源互补，促成新型综合能源供应商

能源革命是现代智能电力系统的建设纲领，“四个革命、一个合作”能源安全新战略引导我国进入能源生产和供给的新时代。在能源生产方面，新能源比重逐渐增大，清洁能源的重要性进一步凸显，单一能源垄断逐渐被多种能源生产所替代。在能源供给方面，包括煤、油、气、核、新能源在内的多元化供应体系逐步形成，集中式远距离能源供给开始逐步结合分布式能源，能源就近消纳将逐渐成为发展方向。

相对于传统集中式供能方式而言，分布式能源供应采用小规模、小容量、模块化、分散式布置在用户附近，独立输入电、热、冷能源供应系统。燃气冷热电三联供应系统以燃气为一次能源用于发电，并利用发电后产生的余热进行制冷或供热，通过对燃气的梯级利用向用户输出电能、热(冷)的分布式能源供应。消耗同样单位的燃气通过分布式能源系统制造的热量是普通处理方式(锅炉等)的3倍。同时，多元供应还体现了智慧能源理念，除了多种能源的集合，还将传统电网、屋顶光伏、地缘热泵和分布式能源“三联供”系统等多种形式的能源供给形成耦合，大幅度提高能源效率。可以说，系统集成能力正成为能源企业核心技术竞争力。

除了横向上的多源互补，纵向服务上“源—网—荷—储协同”的新型能源产业链也初见雏形。能源互联网的发展为能源生产与综合能源服务的融合提供了无限可能，传统电力企业的管理与盈利模式正在受到挑战，电网公司必须充分发挥电网的核心纽带作用，着眼于整个能源行业，适当延伸产业链，在今后的发展中抢得先机。

2配电网多网融合，竞争业务新空间大有可为

主动推动能源革命，为国民经济发展提供安全、经济、清洁、可持续的电力供应和配套服务，始终是电网企业未来发展重要使命。伴随电力过剩和环境硬约束双重压力，能源技术创新在推动能源供给升级的同时，也推动全球能源消费进入新阶段。拉动电力消费的主要动力正在从传统第二产业向新兴产业、服务业和生活用能转变，需求侧管理、电动汽车等业务发展空间广阔，能源消费格局更加多元化。

在这种态势下，单一城市服务网络已经显示出了效率低、成本高、服务功能有限的弱势，传统的电网“独立作战”将被与其他城市基础管网合作的“协同作战”所取代，多表集抄、多网融合将是电力产业拓展竞争业务发展方向。过去水、电、气、热城市服务分家，自来水集团和燃气集团、电力集团、热力集团大量同质化的抄表、计量、结算业务既造成了大量人力、财力的浪费，也降低了消费者的体验感。由于电网在城市管网中的基础地位，伴随着配电网竞争业务的展开，电网企业发展空间依旧广阔，一个重要的方向就是在信息集成上发展水、电、气、热的“多表智能集抄”，物理载体上发展电视、电讯、电网、互联网的“多网合一建设”，同时由于电网的基础性作用和规模效益，在这个融合中要始终“以我为主”来开展竞争业务，为提高效率打开空间。

3城市电网智能化，高科技是未来发展制高点

随着第四次工业革命的兴起，我们正步入互联网时代。云计算、大数据、物联网、移动互联网、区块链技术广泛应用至各行各业，“互联网+”技术和理念逐步影响和重塑传统产业行业格局。互联网、物联网、能源互联网、智慧电网的融合，是新技术革命提供的机遇和挑战，也指明了能源企业开展竞争业务的另一方向。

能源产业链与互联网之间可以开展深度融合，积极适应能源供应、配送和利用从传统的集中式向智能化的分散式转变的时代趋势。电网企业可以提供更适应现代移动互联网生活方式的综合能源服务，研究电力大数据在家庭能源报告、金融服务、增值服务、电力预测、咨询等方面的作用，发挥智能电网在智慧城市中的重要作用，在此基础上探索建立开放、共享的新型商业模式，塑造行业新业态。

尤其是智能电网的发展，要继续加大科技创新投入，集中攻关一批前景广阔但核心技术受限的关键技术。进一步健全和完善行业制度创新体系，着力提高装备制造的自主化水平，推动电力系统在新能源、新材料、智能装备、电动汽车、储能技术、新一代信息产业等方面取得新成果，争取涌现出更多的中国制造和中国引领，推动我国电力产业实现新的跨越。

二电力体制改革的核心内涵是市场化

是尊重国情采用“大船慢掉头”的渐进式改革，还是照抄西方搞“破碎式”疗法?电改大船在起航伊始一直被笼罩在争议的迷雾中，徘徊不前。直至2015年3月，中共中央国务院发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，扬弃了“5号文”把重点放在拆分输配存量电网的改革思路。明确提出：管住输配电价，放开发电和售电侧市场;改变电网盈利模式，让电网公司从以往的购售电差价转变为成本加成合理利润的价格模式;在电网售电侧对社会资本开放，构建多元化售电主体，组建售电公司。至此，我国电力改革历经多年徘徊，终于避免了“休克疗法”拆分电网的“破碎式”改革，驶入了从增量售电侧入手推进电力改革逐步走向深入的“大船慢掉头”的正确航道。

1电网企业面临打破垄断的新挑战

从市场发展趋势看，新一轮电力体制改革的核心是“放开两头、管住中间”，逐步放开增量配电与售电业务，引入多元化的市场主体，形成竞争充分的市场体系。随着原有的垄断格局被打破，电网公司开始遭遇发电集团和新能源企业、地方国企、民间资本、外资等多方夹击，其在传统输配售市场上的行业主导地位正在受到前所未有的挑战。市场开放的趋势不可逆转，多买多卖的新格局正在形成，电网公司被迫顺应电力市场化改革进程，在无歧视向市场主体开放电网的同时，积极参与竞争业务。

从经营压力看，随着燃料、环保等发电成本不断上涨，煤电上网标杆电价却接连下调，发电计划进一步放开，交易电价大幅度降低。传统输配电价格管制，电网企业利润大幅下滑，同时，电网企业的一些社会职能还必须保留，农网改造任务重、投资大，部分地区改造资金不足。传统的输配电网管制业务价格管制，曾经的垄断行业如今在各个发展空间上都受到局限，而作为企业又必须完成利润目标，因此拓展配电网竞争业务新空间，为企业发展注入新的盈利能力迫在眉睫。

2售电端市场化竞争形成新格局

新电改方案的核心内容是要确立电网企业新的盈利模式，不再以上网及销售电价差作为收入来源，而是按照政府核定的输配电价收取过网费。如果电网只保留输配权，发电方和用电方直接交易，电价完全市场化，多年来一贯形成的国家定价局面将被改变。在大用户直购电改革方面，要求建立多买多卖的电力市场，用电企业和发电企业绕过电网自主交易，并拥有自主选择权。售电的放开是为了推动电价的市场化，其最终目的都是打破电网公司在电力交易中对发电公司的单一买家地位和对电力用户的单一卖家地位，逐步形成发电和售电价格由市场决定、输配电价由政府制定的价格机制。

截至目前，全国在电力交易机构注册的售电公司已超3000家，伴随配售电业务加快向市场开放，已经初步建立了售电侧市场竞争机制。但所谓的“电改从售电侧起步”并非强制电网退出售电，当前电力市场主体多元化，利益诉求多样化，售电市场主体数量大幅度增加，市场机制、价格机制、交易机制尚不健全，电力直接交易规模迅速扩大。过渡时期，电力改革任务尤其艰巨，电网企业既面临挑战也面临机遇，有必要依托传统管制业务的发展基础，重新按市场属性定位电网企业的功能，改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易一体的状况，进一步拓宽各地区的售电市场、研究配售电结合、探索新的电力交易机制。

3配电侧增量放开形势逼人

本次电力改革首次提出“有序向社会资本开放配售电业务”，要求“按照有利于促进配电网建设发展和提高配电运营效率的要求，探索社会资本投资配电业务的有效途径。逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。”新一轮电改方案提出的增量配电业务放开，将深刻变革现在的由电网企业垄断的市场格局，一旦行业格局被打破，电网垄断利润的模式也随之改变。不过从美国、日本成熟市场的经验来看，输配电比例都在2:1左右，而目前中国输配电比例保持在4:1左右，在目前改革政策的支持下，加上对配电网未来发展空间的有利判断，市场参与增量配电积极性很高，中国未来配电网比例可能超过美国、日本，达到1.5:1左右，这种情况下，传统电网将与其他市场机构在增量配电领域同步竞争。

不过，电力体制改革是一项系统性工程，也是利益结构的再调整，规范开展增量配电投资业务改革试点，还需要在凝聚各方共识的基础上有序、有效、稳妥推进，从而把改革引入正确的方向，不能为了改革而加快改革。在市场资本涌入增量配电产业的同时，由于我国属于城乡二元结构，存在工业、商业补贴居民用电，发达地区补贴偏远地区用电的交叉补贴问题。拥有配电网运营权的公司应承担保底供电服务和普遍服务职责，承担配电区域内电费收取和结算业务等，但如何保证这些责任和义务落实到位，国家层面尚未出台指导性意见。从这个层面讲，电网企业主动参与增量配电竞争，既符合改革趋势，也具备现实基础、满足社会需求。

具体操作上，应该积极推动以国有电网企业控股并引入社会资本成立混合所有制企业的方式发展增量配电业务，这种做法一方面可以放大国有资本功能，促进电网企业进一步提高运营效率，另一方面可以盘活社会资本，而且社会资本和国有资本合作，在供电安全、经营管理上有更好的保障，能够降低投资风险。电网公司参与能保证电网统一规划、不重复建设以及电网安全，其技术实力也满足用户对于用电服务的各种需求。从能源资源优化配置、电力系统运行技术特点、规模效应等方面来看，电网公司也应该成为混合所有制的一方，共同参与竞争。

三国企与国资改革仍是长期话题

加大国企、国资改革的力度，以提高核心竞争力和资源配置效率为目标，必须形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。中央强调要完成公司制改革，深化混合所有制改革，特别是抓好电力和石油天然气体制改革，开放竞争业务。2017年《政府工作报告》中强调，“持续推进国有企业瘦身健体、提质增效，抓紧剥离办社会职能，解决历史遗留问题。改善和加强国有资产监管，确保资产保值增值，把人民的共同财富切实守护好、发展好。”

1混合所有制改革的创新亟待破题

混合所有制改革，是目前和未来国企改革的重点工作之一。2015年首次发布的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》鼓励引导国企在子公司层面有序推进混合所有制改革。政府报告中有进一步表态混合所有制改革将是国企改革重点突破的方向，特别是包括电力在内的七大重点领域的混改将提速，鼓励电网企业积极启动以混合所有制方式开展增量配电的投资业务。

目前，在前一轮的纪检巡视中，为杜绝腐败和利益输送，大部分央企国企刚刚完成了职工持股企业的清退工作，在未来将部分优质企业作为创新试点，探索新员工持股制和战略投资者的引入，既有助于深化混合所有制改革，为创新体制机制作出表率，也有助于稳定企业领导干部和技术骨干，培育自身企业发展的新动能。同时，在不适合采用股权转让、面临政策障碍的情况下，研究收益权改革等多种非传统混合所有制的机制创新，也具有现实意义。如何突破现有政策限制，挖掘一两家有特色的企业为国企改革探路亟待破题。

2推进公司制改革核心在于董事会建设

公司制改革，是指按《公司法》的规定，以股份制的形式，将国有企业改组为符合现代企业制度要求的、规范的公司制企业的过程。国有企业在改制过程中，不可避免地要对原企业的业务、资产和人员在原企业的范围内或跨企业的范围内进行重新组合，这一重新组合的过程就是国企改制重组。除了将行政机构改革为公司的“外衣”，“里子”关键是要建立健全现代企业制度，难点在于建立合理的市场化的管理体制，解决国企体制机制弊端，进一步研究如何优化股权结构，推进资本化手段在企业中的合理使用。

推进公司制改革核心在于董事会建设，国企的治理水平决定了其未来的竞争力，其制度优势有时候甚至超过了技术与产品本身，构建富有效率的国企公司法人治理结构要增强公司治理的意识，提高对公司董事会制度重要性的认识。建立完善而富有效率的公司治理结构企业才能对资源进行合理的配置，才能对人才进行有效的激励，才能形成强大的创新能力，才能获得市场的认可，从制度上保障企业的持续健康发展。以资本为纽带的现代国企治理体系中，董事会处于关键环节，董事会通过监督经理层贯彻执行股东会、董事会的决策，促使企业深化内部改革，加强内部控制，防范经营风险，优化基础管理，不断提高企业的市场竞争能力。

3研究激励机制为改革创造空间

中国国有企业体制改革的目标是使国有企业适合市场经济。作为中国经济最重要组成部分的国有企业，在为国家和社会创造巨大财富的同时，因为其资产低效能和个别干部不作为，仍饱受不公平的非议和指责。进入“深水区”的这轮国企改革，触动到深层的体制机制之弊，触动到既得利益阶层、部门或群体的“蛋糕”，改革的阻力乃至风险会更大，然而完善深化国企改革的激励机制，既是推动国企改革深入的必经一环，也是调动改革者的主动性和积极性、激发企业活力的市场需要。

在国企股份制改革取得阶段性成功之后，在股份制改造中引入更加科学规范的激励机制理应成为一项重要内容。目前，由于国企工资总额和领导干部限薪限酬的规定，国企领导干部薪酬与下属“倒挂”现象屡见不鲜，这对全面推动国企改革已经形成了障碍。结合国企不同部门的功能定位和分类，应分类改革国企工资总额的决定机制，坚持和完善工资与企业经济效益和劳动生产率挂钩的机制，逐步扩大竞争性国企业务的工资决定自主权。通过激励机制的重建，摆脱国有企业追求短期利益、缺乏自主研发激励的弊病。

电网企业启动竞争业务改革，目的是为了实现国企核心竞争力和可持续发展能力的提升，而一项改革必须配套以科学的奖惩机制，可以根据不同的增值幅度，就增值部分实行累进制奖励。同时，整体推进此轮改革中的信息披露制度建设，把改革内容放到明面上来决策，既要让投机者没有空间，更要让真正的改革者不受怀疑、不背包袱。

四结语

经济新周期下，电力行业结构调整的任务更加紧迫，电网公司转型升级的任务也更加紧迫。伴随着电力市场化进程的不断深化，电网企业既面临新的挑战，也迎来重要历史机遇，电网企业如何推进供给侧结构性改革、支撑国家实现两个100年奋斗目标成为电力行业的重大研究内容。应对内外局势，电网企业要实现由输电网向智能配电网转型的战略思路，在贴近消费者的“最后一公里”上大做文章，一方面承担政治责任和社会责任，完成管制业务及保底供电服务，另一方面应当发展城市综合服务业务，同时探索金融业务实现产融协同。电网企业还应该加快实施国际化战略，持续提升国际化能力，全方位、宽领域、多层次地参与国际竞争与合作，积极大力开拓海外市场，更好地服务于国家“一带一路”倡议。

刘纪鹏¹，刘彪²(1.中国政法大学商学院院长、资本金融研究院院长，国务院国资委法律顾问，南方电网公司专家委员会委员;2.中国政法大学资本金融研究院研究员、民商经济法学院博士研究生)

注：本文受到国家社科基金重大项目“我国自然资源资本化及对应市场建设研究”(15ZDB162)资助，同时为中国南方电网有限责任公司委托研究的相关成果。