国有能源企业改革：独特的样本-北极星火力发电网

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国有企业在我国国民经济发展中发挥着重要作用，在我国经济进入高质量发展阶段，亟需在理念、目标、质量、经济等各个方面做出转变。能源国企作为能源供给的主力军，关乎国计民生，既要为推动高质量发展提供强有力的支持，又对我国能源转型具有举足轻重的影响，还对提升国家竞争力肩负重任。从这个层面上讲，国有能源企业的改革有其独特的价值和意义。

(来源：《能源评论》杂志作者：卢永真)

国企改革重点

党的十九大报告用九句话一百零九个字，对国有企业改革的任务进行了界定，即要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失，深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。

而在各类国有企业当中，能源企业的特点十分突出。

首先，能源企业与国有企业改革紧密相关。在中央企业当中，能源企业普遍体量庞大，资产数量举足轻重，利润、税收贡献突出。同时对于管资本的能力要求也不尽相同，毕竟能源企业不像普通加工业，而是涉及相关宏观管理部门出台的产业政策，更为复杂。

其次，能源企业与市场化进程紧密相关。因其在国民经济发展中的重要性，能源企业在计划经济时期处于高度垄断状态，随着改革的深入，正不断走向市场化、走向竞争，电力体制改革和油气改革的持续推进都体现出这一特征。

再次，能源企业与工业化进程紧密相关。在我国工业化进程过半、经济进入高质量发展阶段的当下，能源企业面临的形势远不同于以往。能源的生产和应用形式已经并且仍在发生剧烈变化，与制造业也在产生相互影响。例如在新能源车的电能补给方案中，充电和换电模式一直存在争议，或许会随着车体和电池制造水平的提升及商业模式的迭代产生新的演化。

最后，能源企业与技术革命紧密相关。在新一轮能源革命中，技术革命尤为抢眼。能源企业在创新研发、推广应用等众多方面都发挥着不可或缺的重要作用。传统的水电、火电、核电等领域不断有技术更新，风能、太阳能和生物质能等新能源快速演进，页岩气等非常规能源的商业开采则引发业界广泛关注。

综合观察这些特征，不难看出，国有能源企业改革正是深化国有企业改革的重点。

产业布局与经营机制两手抓

国有企业自身的改革，可以分为宏观和微观两个层面。

宏观层面的重点在于调整布局。十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，国有资本的核心利益是要服务于国家战略目标。在这一重要前提下，国资委开始大力强化国有资本的整体战略规划功能，将国有资本布局在适合的领域，以便于其在推动经济社会发展、保障和改善民生、保护生态环境等方面能够发挥重要作用。

着力优化国有资本布局结构，并不同于普通意义上的调整一二三四产业的结构，而是着眼于国有资本分布在哪些行业和领域，在行业内部的资本占比和企业中的股权占比如何;既要从总体上发挥国有资本的控制力、引领力，也不能制约国有资本功能的有效放大。

从布局来看，现阶段国有企业在国民经济主要行业分布较广，有些领域的确存在效率不高、净资本回报率下滑等问题。这既反映出企业自身经营存在不足，一定程度上也表明国家工业化进程已经过半，重化工业发展进入高位平台期，很多行业和领域未来难以再有爆炸性成长空间。所以，优化国有资本布局，就要将国有资本从发展前景不佳的领域，逐步调整到未来盈利潜力好的行业和领域，提升国有资本的配置效率。

其中，央企重组整合是结构调整的重要举措，也是深化国有企业改革的重要环节。神华和国电的“巨无霸”式合并是一个典型案例，两大集团合并重组为国家能源投资集团有限责任公司，总资产近1.8万亿元，体量在世界能源企业中名列前茅，更重要的是，煤炭企业与电力企业重组，避免了因为各自多元化经营导致的重复投资、优势分散的弊端，提高了行业集中度和竞争效率。重组为“能源投资集团”，也体现了国有资产管理体制方面的改革，从此前的管资产与管人、管事相结合的监管模式，向以管资本为主的监管模式转变。

微观层面的重点，则在于完善市场化经营机制，其中完善法人治理结构是着力点。

董事会是现代法人制度的核心，因此从落实董事会职权入手，能够有效激发企业活力、完善市场化经营机制。

此前较长一段时间，只有部分国有企业设有董事会，且人员大多与经营层高度重叠，在公司决策与经营中未能发挥制衡作用。从2004年起，国务院国资委提出要求，国企董事会中外部董事需占到半数以上，这就与经营层产生了明显的区分。同时还建立了决策、审计、薪酬等多个专门委员会，并赋予它们进行重大决策、对经营管理者开展考核和奖惩等职能，使治理结构逐步获得完善。目前已有94家中央企业集团层面建立董事会，其中83家外部董事占多数，占比超过88%。另外加强了专职外部董事管理，人才库增加到428人，目前已遴选38名专职外部董事。

对于经营管理者的选聘，也同样要实现市场化，推行职业经理人制度。实行内部培养与外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，合理增加市场化选聘比例。在党管干部的原则下，市场化选聘经理人后，只颁发董事会的聘书，不再授予国资委的任命书。

目前，国有能源企业的董事会建设也在逐步推进当中。

混改需发力意在全球竞争

对于国有能源企业来说，除了电力体制改革和油气改革这些行业改革需要渐次推动落实，还需要按照十九大提出的深化国有企业改革主要任务对号入座。

混合所有制改革就是有待突破的一项任务。

推进混改的动能可以从内外两个层面获取：从内部看，国企混改是国企高管、业务骨干和员工的普遍期望;从外部看，混改被委以国企改革“突破口”的重任，是党和国家的战略部署和要求，也是社会各界的普遍期待。

所谓国企改革突破口，可以理解为对整个国企改革具有突破性、带动性作用的改革，也自然是目前和未来国企改革的重点工作之一。国家发改委2016年11月按照《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发[2015]54号)要求，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域开展第一批混合所有制改革试点。此后混改试点第一批9家企业、第二批10家企业方案已经批复，7户试点企业通过混改引入各类投资者40多家，资本超过900亿元。第三批试点31家企业名单已经确定，已将地方国企纳入名单，油气企业仍是重点。

能源领域中，中国石化公司的混合所有制改革较早开展，引入了社会资本，既通过重组引资实现了国有资产保值增值，也引进了新的经营理念和市场活力。地热、油气管道、电网企业等都有望以混合所有制方式打开更大的局面，但仍未产生类似中国联通相同规模和深度的混改案例。下一步需要按照分层分类的原则加快推进，有效探索重点领域混改，在引导子公司层面改革的同时，探索在集团公司层面推进混改。与此同时，发展包括证券市场、股权交易市场、产权交易市场在内的多层次资本市场，也是进一步推进混合所有制经济的途径之一。

从全球视野来看，推动国有资本积极参与国际化经营，是培育具有全球竞争力的世界一流企业的必由之路。经过多年发展，中央企业境外资产已超过10%，在180多个国家和地区进行投资运营，油气、电网等能源企业在海外的投资也多有斩获。

2017年，包括多家能源企业在内的48家中央企业、18家地方国有企业进入世界500强。其依据是营业收入，体现的是规模之大，并不直接等同于跻身世界一流企业。做强做优做大国有资本，仍是国企改革的重要目标。

正如国务院国资委主任肖亚庆指出的，具有全球竞争力的世界一流企业的标准，首先应当是在国际资源配置中能够占有主导地位的领军企业，其次是应当具有一流的创新能力，再次应当是在全球行业发展中具有引领作用和国际话语权的企业。

作为追赶型现代化模式的发展中大国，国家竞争力更是集中体现在大企业这个载体上，具有全球竞争力的世界一流企业是国有资本做大的目标。国际市场形势较国内更为复杂，只有高质量发展，才能在全球竞争中脱颖而出，成为国际知名的跨国企业。

(作者系国务院国资委研究中心副主任)

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