“无废城市”建设将从三方面推动生物质能发展

日前，国务院办公厅正式印发《“无废城市”建设试点工作方案的通知》（国办发〔2018〕128号），要求全国各省（市、区）认真贯彻执行。

环保问题是本届政府关注的重中之重，而生物质能行业兼具环保和能源属性，因此，每一次重大环保政策和法规的出台都备受生物质能市场关注。《“无废城市”建设试点工作方案的通知》（以下简称《通知》）的出台，亦将对生物质能行业今后发展走向产生重大影响。

具体来看，有三个方面值得生物质能人士重点关注：

“无废城市”的定义

《通知》明确提出“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。

从中看出，《通知》是专门针对固体废物处理出台的重磅政策，而生物质能所利用的农林废弃物、生活垃圾是固体废弃物的主要组成部分，因此，《通知》对生物质能源行业发展的影响不言而喻。2018年环保行业大事连连：我国第一部推进生态文明建设的单行税法——《环境保护税法》正式实施，标志着环保费改税正式完成；水污染防治新规出台，新修订的《水污染防治法》正式实施；全面启动打赢蓝天保卫战，制定实施打赢蓝天保卫战三年计划，出台重点区域大气污染防治实施方案；加快水污染防治，推动36个重点城市和长江经济带黑臭水体整治；加强土壤污染防治，推进土壤污染综合防治先行区建设和土壤污染治理与修复技术应用试点；促进绿色发展，推进长江经济带以地市为单元编制“三线一单”。

细心的读者会发现，以上重大环保事件涉及了水、大气、土壤等污染的防治，但唯独缺少针对固废方面的重大专项治理行动，而固废是造成水、大气、土壤污染的重要影响因素，固废处理是走向生态文明新时代、建设美丽、满足人民群众对美好生活日益向往的必然要求，本次《通知》专门针对固废处理出台了全国建设“无废城市”试点的工作方案，提出了建设“无废城市”的总体要求、主要任务、实施步骤和保障措施，无疑非常必要。

“试点”的总要求

所谓“试点”就是在进行某项工作之前，先做小型试验，以便取得经验。从“试点”的定义可以看出全国建设“无废城市”试点至少包含两个方面深层含义，也全部反映在“无废城市”建设试点的总体要求中。

首先，反映出国家高层对于固体废物治理的重视程度。《通知》由国务院办公厅直接印发，直接体现了国务院对固废治理的重视程度，相关部委对固废治理态度的高度一致。从试点的客体看，国家将固废处理的载体落实到是建设“无废城市”，而城市是人类生活居住的家园，城市环境是重要的民生问题，也是国家落实以人为本发展理念的最直接的体现，因此，《通知》的出台标志着国家将固体废物处理提升到生态文明、建设美丽中国的战略高度，对于生物质能源行业发展无疑是一个重大利好，也令最近一直担心国家降补贴、不再支持行业发展的生物质能投资企业吃了一颗定心丸。

其次，反映出生物质能行业市场发展前景广阔。《通知》明确指出“我国固体废物产生强度高、利用不充分，非法转移倾倒事件仍呈高发频发态势，既污染环境，又浪费资源，与人民日益增长的优美生态环境需要还有较大差距。”这充分说明我国在固体处理数量和质量方面与生态环境的目标还存在较大差距，固废处理行业发展任重而道远。《通知》提出“到2020年，系统构建‘无废城市’建设指标体系……大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长、主要农业废弃物全量利用、生活垃圾减量化资源化水平全面提升、危险废物全面安全管控……”短短两年要求完成“无废城市”建设指标体系的构建，充分说明国家对于建设“无废城市”试点、推广试点模式的迫切心情，预示“十四五”及后期我国生物能行业市场面临爆发性增长的机遇，也为生物能行业未来高质量发展提出具体要求。

试点的主要任务

《通知》对“无废城市”试点提出了六项具体任务，每项任务既暴露出我国固废处理行业存在的突出问题，又针对各项短板提出了解决措施，并将任务分工落实到各级部门。其中，对生物质能行业发展影响较大的我认为有以下三个方面：

一是在项目规划选址方面。《通知》明确提出“强化顶层设计引领，发挥政府宏观指导作用，要健全固体废物统计制度，统一工业固体废物数据统计范围、口径和方法，完善农业废弃物、建筑垃圾统计方法。”这对于以农林废弃物为原料和燃料的农林生物质能项目的规划选址意义重大。一直以来农林废弃物资源量是影响农林生物质发电、木质成型燃料、生物质天然气和液化制备燃料项目规划与选址的重要瓶颈之一。由于农林废弃物数量大、种类多、分布广、缺少专业的部门和人员进行实物统计，仅仅依靠全国粮食产量、林木消耗量以及相关系数进行简单折算，具体到省、市、县的资源统计工作更加不扎实，地方政府往往根据地方利益需要人为填报，其统计数据对于行业规划制定和项目投资决策已失去参考依据，企业往往需要花费大量的人力和物力进行实地调研才能够掌握较为客观的资源量。这次《通知》明确提出强化政府顶层设计，完善农业废弃物统计，可谓直击行业长期发展存在的痛点，彻底解决行业规划编制难、项目落地的问题，将长期利好农林生物质能行业发展。

二是在产业发展模式方面。《通知》提出“构建工业、农业、生活等领域间资源和能源梯级利用、循环利用体系。”对农林生物质能、垃圾焚烧发电行业在提高资源利用水平方面提出了更高的要求，静脉产业园有望成为今后行业发展布局的主导模式。所谓静脉产业园，是以废弃物转换为再生资源的产业为主导的生态工业园，通过园区产业内循环，实现固废、污水、废气近“零排放”，实现多重固废高效协同处理以及固废的资源综合利用。

《通知》提出“以收集、利用等环节为重点，坚持因地制宜、农用优先、就地就近原则，推动区域农作物秸秆全量利用。以秸秆就地还田，生产秸秆有机肥、优质粗饲料产品、固化成型燃料、沼气或生物天然气……到2020年，秸秆综合利用率达到85%以上。”说明国家对农林生物质能发展方向采取“八仙过海、各显神通”的态度，只要具备经济性，农林生物质发电、农林沼气发电、生物质天然气、生物质成型燃料、生物质热解气化多联产、生物质液体燃料等各种发展模式都可以大胆尝试和探索，并有望成为今后全国推广的主要发展模式。

《通知》提出“积极培育第三方市场。鼓励专业化第三方机构从事固体废物资源化利用、环境污染治理与咨询服务，打造一批固体废物资源化利用骨干企业。以政府为责任主体，推动固体废物收集、利用与处置工程项目和设施建设运行，在不增加地方政府债务前提下，依法合规探索采用第三方治理或政府和社会资本合作（PPP）等模式，实现与社会资本风险共担、收益共享。”这部分主要针对垃圾焚烧发电行业来说，包含两层含义。第一层含义：项目建设运营模式发生改变。当前我国垃圾焚烧发电项目建设运营模式绝大部分为BOT模式，BOT模式是以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁发特许，允许其在一定时期内为项目筹集建设资金，并进行经营管理，特许期结束项目所有权转至地方政府。PPP模式与BOT模式最大的区别是，PPP模式是将政府与私人组织之间达成一种伙伴式的合作关系，建立一种“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体，有利于私人组织降低投资风险，这意味着PPP模式将成为政府力推的垃圾焚烧发电主导模式。第二层含义：垃圾收、储、运、利用模式发生改变。按照发达国家经验，城市垃圾的收、储、运、利用环节一般根据市场竞争委托给第三方机构，居民和地方政府对其服务质量进行监督，有利于减少地方政府财政负担和提高公共服务水平和质量。当前我国大部分地区垃圾清运工作由市政环卫部门负责，垃圾焚烧发电企业只负责项目的投资和运营。但随着行业竞争程度的提高，一些固废处理企业采取资源锁定项目战略，提出垃圾收储运利用全产业链运营模式。另一方面，地方政府基于打造服务型政府的需要，也希望支付一定的费用委托给社会第三方机构。在浙江、广东、上海等发达地区，垃圾收储运利用一体化发展模式趋势明显，涌现了上海环境、启迪桑德、光大环保、康恒环境等一批优秀垃圾焚烧发电企业。《通知》还提出“多措并举，加强生活垃圾资源化利用。全面落实生活垃圾收费制度，推行垃圾计量收费。”这在一定程度上为全国推广第三方全产业链治理模式提供了制度保障，也为不发达地区实施垃圾收储运利用全产业链运营模式提供了资金来源。

三是在企业生产运营方面。《通知》提出通过政府监管和激发市场主体活力两方面加强对企业生产运营方面的管理。政府监管主要包括对氮氧化物、烟尘、二氧化硫等一般污染物达标排放以及危险固废的监管。在一般污染物达标排放方面提出“垃圾焚烧发电企业实施‘装、树、联’，强化信息公开，提升运营水平，确保达标排放”；在飞灰等危险固废处理方面提出“开展排污许可一证式管理，探索将固体废物纳入排污许可证管理范围，掌握危险废物产生、利用、转移、贮存、处置情况……全面实施危险废物电子转移联单制度，依法加强道路运输安全管理，及时掌握流向，大幅提升危险废物风险防控水平。”在激发市场活力方面，首次提出“将固体废物产生、利用处置企业纳入企业环境信用评价范围，根据评价结果实施跨部门联合惩戒。”这意味着国家将发挥市场力量加强对市场秩序的规范。当前我国垃圾焚烧发电市场乱象较多，主要表现在：一是项目单位良莠不齐，缺乏对部分落后企业、污染物排放超标项目的惩戒措施；二是一些企业为争取项目恶意低价竞标，中标之后，为了盈利只能通过降低工程质量和服务质量降低运营成本，为项目建设、运营、监管、排放等环节带来隐患和风险。“实施跨部门联合惩戒”表明国家将考虑多渠道对环境失信企业进行惩戒，如将企业环境失信与金融支持、补贴资金、税收优惠相挂钩未来都将是选项。

《通知》提出“建设资源循环利用基地，加强生活垃圾分类，推广可回收物利用、焚烧发电、生物处理等资源化利用方式。”以及“发展互联网+固体废物处理产业。”均强调的是对垃圾或的分类收集和处置，这对于垃圾焚烧发电企业蕴含着巨大商机。当前我国绝大部分项目的余热锅炉均采用中温中压，在发电效率和经济性方面相比美国采用的中温次高压设备均有明显差距。我国之所以未推广中温次高压设备，重要原因之一是我国未建立和落实好垃圾分类收集和回收制度，致使我国城市生活垃圾成分复杂，垃圾所含盐分、塑料成分较高，燃烧气体产物中含有大量的氯化氢等腐蚀性气体在过高参数下会对蒸汽管道造成腐蚀性，从而降低项目设备使用寿命。解决办法之一是通过采用特殊的合金钢材质改造蒸汽管道，但带来的问题是项目造价成本大幅提高；解决办法之二是在垃圾源头上发力，通过分类收集降低垃圾中腐蚀性有害成分的比例，在不提高项目成本的条件下提高项目发电效率。因此，随着“无废城市”建设模式的推广，垃圾分类收集将逐步提高城市生活垃圾成分质量，为我国垃圾焚烧发电项目发展高参数设备、提高发电效率创造条件。

（作者系水电水利规划设计总院高级工程师）

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