深度 | 致命补贴

根据文件，补贴拖欠的原因主要在于可再生能源补贴资金应收尽收的难度较大，实际征收率仅85%左右，缺口主要是自备电厂未足额缴纳电价附加基金，主要集中于新疆、甘肃、内蒙古和山东等地区。

对此，国家能源局表示下一步将会明确地方主体责任，加大可再生能源补贴资金的征收力度，但对于提高可再生能源电价附加征收标准的建议，在当时的情况下难度较大。彼时，我国可再生能源补贴拖欠额度已过千亿。中国光伏行业协会数据显示，截至2017年底，可再生能源补贴拖欠已累计达1127亿元。

这种背景下，众多依赖补贴的可再生能源企业困境求生，不乏借高息贷款的企业，甚至有部分企业资金链断裂导致停产，通过变卖下游电站以改善现金流状况成为不少企业的选择。

2019年6月19日，财政部公布为可再生能源电价附加收入安排的支出预算为886亿元。优先足额及时支付光伏扶贫、自然人分布式光伏、公共可再生能源独立电力系统等涉及民生的项目。对于其他发电项目，按照各项目补贴需求等比例拨付。

虽然这将有助于填补前七批项目大约三分之二的补贴缺口，但是还有众多未进入补贴目录的新可再生能源项目。彭博新能源财经估算，如不采取其他措施，补贴赤字将在未来25年给项目持有企业持续带来压力。

补贴拖欠转移法

受制于补贴拖欠，光伏电站投资运营商资金压力难堪重负，融资能力差的民营企业纷纷出售光伏电站断臂求生，而此时能够有能力接受这些电站的可能只有融资成本相对较低、承受能力较强的国有企业。

反观新能源的另一主角风电，尽管电站投资运营的以国有企业为主，但是同样由于补贴拖欠的问题，造成国家、电站投资运营商、设备供应商之间形成“三角债”的恶性循环。

在风电行业中，风电投资运营商拖欠供应商欠款已成为行业的公开秘密，这部分被拖欠的费用被称之为无息负债，尽管这部分资金对于投资运营商来说也属无奈之举，但对于供应商而言却是事关生死的巨大负担。“如果拖欠供应商30亿的应付款，那么一年就可以节省超过1亿的财务费用。”有人如此预测。

由于补贴拖欠，电站运营商无钱支付整机企业的设备费用，整机制造商又将压力向零部件供应商传递，如此恶性循环致使整个产业链出现诸多隐患。

以风电巨头金风科技为例，2019年一季度报显示，其应收账款超过164亿元，占总资产的18.94%。此外，有的企业应收账款占比总资产甚至超过30%。

一方面，由于费用的拖欠，部分供应商无法维持经营，资金链紧张，甚至断裂。另一方面，“三角债”导致的产业链相关企业的资金问题，使得产品质量问题愈发突出，到最后受害者仍然还是运营企业。

作为电站收购方和持有方，大型国企在融资能力上远优于民营企业，承受补贴拖欠的能力也更强。但是，随着审计规则的变化，大型国企面对补贴拖欠也显得忧虑重重。

在一次新能源闭门会议上，一位国企新能源负责人对于补贴拖欠显得忧心忡忡：目前《可再生能源电价附加资金补助目录》已经公布了七批，第八批的公布较之以往已经滞后，如果项目不列入目录之中，财务报表又该如何呈现？最近，我们和国家审计署进行了艰难的沟通，新能源拖欠的欠费要不要列入到企业的收入当中，如果不列入收入当中，整个行业可能会出现大范围的亏损。届时，整个新能源行业还会保持现在快速发展的态势吗？

在会计核算中，收付实现制是以款项的实际收付为标准来处理经济业务，确定本期收入和费用，能够真实地反映当年的预算收支实际执行结果。而权责发生制则是指在本期内已经收到和发生或应当负担的一切费用，不论其款项是否收到或付出，都作为本期的收入和费用处理。

后者在反映企业的财务状况时有其局限性。对于新能源企业来说，采用权责发生制——拖欠补贴确认收入，可能使企业的利润表看起来经营很好，效率很高，但在资产负债表上可能没有相应的变现资金而使企业陷入财务困境。

上述负责人还透露：“目前国家电网已经按照收付实现制进行财务报表的编制，而不是我们平时常用的权责发生制，南方电网很快也要这样做。”

对于很多的国企来说，补贴没有拿到，但是由于已经计入了收入，所以还要缴纳税费，甚至有的公司还要分红。有风电运营企业负责人无奈的表示：“补贴的钱没到手，却要先借钱交税，借钱分红。”

进入2019年，关于新能源，尤其是光伏、风电的补贴问题有了新的突破——新增补贴问题有了解决方案，通过《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》、《关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》确定了风电、光伏平价和竞价的发展方向，解决了新增风电、光伏项目的补贴问题，避免重蹈覆辙。

尽管目前新增补贴问题暂告一段落，但是对于巨大的存量补贴问题如何解决仍然是新能源头上的悬梁之剑。

拖欠何解？

目前，解决可再生能源补贴拖欠问题的呼声日渐高涨。由于补贴拖欠缺口大、拖欠周期长，企业现金流压力较大，甚至一些小企业都出现了现金流枯竭的经营困局。因此，如何解决补贴拖欠问题成为研究可再生能源健康持续发展离不开的话题。

关于补贴拖欠的解决方法，业内已经有了不少讨论。综合业内专家的观点，无非是完善可再生能源补贴机制和辅助机制补充两大类方法。

众所周知，我国可再生能源补贴主要来源于从用电量中征收的可再生能源附加，此外还有少量财政专项补助。填补巨额补贴缺口首先要从源头思考解决办法，因此多位业内人士表示，可提高补贴资金征收标准。

尽管在2006年到2016年这十年间，可再生能源补贴征收标准已从0.1分/千瓦时提高到1.9分/千瓦时。但是随着风电、光伏、生物质等新能源装机的快速发展，补贴缺口问题日益严重，因此，2016年便已有光伏企业代表提出建议：上调可再生能源附加标准，由目前1.9分/千瓦时上调至3分/千瓦时，并保证全部电量足额征收。

光伏行业专家王淑娟曾在《解决可再生能源补贴拖欠的五个途径探讨》一文中指出，根据风电、光伏项目平价上网的路线图，现有的补贴征收情况，只要将补贴标准从1.9分/千瓦时提高到3分/千瓦时，基本就可以覆盖住风电、光伏平价上网之前全部可再生能源的补贴需求。近几年两会期间，不断有新能源行业代表呼吁提高可再生能源补贴资金征收标准，加大征收力度，以弥补资金缺口。

如上述所言，除提高补贴征收标准外，还应加大征收力度，尤其是对自备电厂欠缴费用的追回。理论上我国每年可征收的可再生能源发展基金超过900亿元，但是实际征收的额度远小于理论上的征收额度，导致我国可再生能源发展基金一直面临着较大的缺口。

数据显示，2012年至今，可再生能源附加的实际征收量比理论量少了1361亿元。而“十二五”期间自备电厂拖欠的可再生能源电价附加约为400亿元。由此可见，可再生能源补贴资金缺口大，很大一部分原因是自备电厂的拖欠。

2018年3月22日，国家发改委办公厅下发了《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案（征求意见稿）》，文件中明确要限期整改未公平承担社会责任问题，自备电厂自2016年起欠缴的政府性基金及独家和系统备用费，应于2018年底前缴清；2016年之前欠缴费用应于3年内缴清。

然而，该文件最终未正式下发，自备电厂的附加追缴目前仍没有成效。业内预计，如果自备电厂应缴费用追缴成功，那么未来每年预计能增加近300亿元的可再生能源附加收入，将会有效缓解补贴缺口增加的问题。

另外，针对补贴拖欠周期长的问题，可以通过简化可再生能源电价附加的征收和补贴申报、审批、拨付方式，进而缩短补贴发放周期。

上述方法均是从完善可再生能源补贴机制的角度出发，而在风电、光伏等新能源逐步迈向“平价”的过程中，国家也需要规划建立一套辅助机制，在缓解新能源发电企业经营压力的同时引导新能源产业加快向平价上网转型。于是，“绿证+配额制”成为了一种可能的选项。

所谓“绿证”即绿色电力证书，是国家对发电企业每兆瓦时非水可再生能源上网电量颁发的具有唯一代码标识的电子凭证。2017年1月，国家发改委、财政部以及能源局三部委联合发布了《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》，标志着我国绿色电力证书制度正式试行。

“绿证”的出现主要是为了缓解国家可再生能源补贴资金不足的压力，进一步完善新能源电力的补贴机制，同时也是国家赋予新能源发电企业的一种主动管理现金流的权利。但是，截至2019年6月，全国风电“绿证”累计核发量已经达到2273万个，实际交易量却只有3.3万个。即使按今年风电“绿证”最高成交价236.5元/个计算，对应补贴金额仅为780.45万元，相较于当前风电补贴缺口而言，只是杯水车薪。

尽管“绿证”自诞生之初就肩负了替代补贴的使命。然而，面对拖欠已久的巨额补贴，尚处于自愿认购阶段的“绿证”交易制度难以缓解补贴拖欠问题。

今年5月，“配额制”易名为“可再生能源电力消纳责任权重”终于落地。“配额制”不仅要解决消纳问题，还要解决补贴缺口问题。于是，文件中提出了两种补充（替代）方式以完成消纳量，一是向超额完成年度消纳量的市场主体购买其超额完成的可再生能源电力消纳量，双方自主确定转让（或交易）价格；二是自愿认购“绿证”，其对应的可再生能源电量等量记为消纳量。随着“配额制”的进一步实施，新能源发电企业将有望通过售卖“绿证”直接获得现金流入。

未来，“绿证”交易制度是否与之前保持一致尚不明确，对此，国家能源局新能源司有关负责人也表示，后续“绿证”核发范围、价格体系等“绿证”政策将根据消纳保障机制实施情况适时调整完善，进一步确保两者的有序衔接。因此，其对于补贴拖欠缺口的作用有多大，暂不明确。但绿色电力证书强制性约束交易的启动将很大程度上填补巨额补贴缺口。

此外，还有业内人士建议财政部发行补贴式国债，既能解决补贴资金来源，也能提升金融机构对风电、光伏以及生物质等产业的信用评级，带动更多资金解决补贴拖欠问题。