70年成就 | 能源价格变迁：电价改革纵深推进 电力市场化交易进程加快

能源是美好生活的物质基础，以更加清洁的能源供应不断满足人们对美好生活的期待是能源发展的根本任务。按照我国能源资源禀赋，煤炭、石油、天然气等一次能源人均储量均大幅度低于世界平均水平。新中国成立70年来，能源领域长期存在的供求矛盾基本解决，更加高效、安全、清洁成为新问题。在这个过程中，以“大庆精神”为代表的创业奋斗精神，以石油勘探炼化、超大容量清洁燃煤发电机组、水电核电风电光伏等清洁能源机组为代表的能源生产技术进步，以节能降耗减排为核心的绿色发展和绿色消费方式，都起到了十分重要的作用。同时，价格作为分工和交易得以实现的核心环节，作为社会化大生产得以组织的基本前提，价格管理体制和价格形成机制的改革不断深入推进，也为能源事业发展发挥了巨大的促进作用。

（来源：微信公众号“能源研究俱乐部”ID：nyqbyj 作者：侯守礼）

一、顺利实现从计划向市场体制的转轨

（一）计划价格体制的逐步建立和巩固

新中国成立以后，为尽快促进国民经济的恢复和发展，破除资本主义国家对我们的封锁，国家通过社会主义改造、新建若干重大项目、上收部分经济管理权限等方式，逐步建立了计划经济体制。新中国成立初期，我国能源基础十分薄弱，几近于空白，完全没有能力通过自我积累的方式发展，满足国民经济其他部门和居民生活的需要。从“一五”计划至“五五”计划，国家对电力、煤矿、石油等能源工业发展作出了具体部署，集中力量建设了一批大项目，煤炭、石油、电力价格管理权限也逐步上收到国家。这一体制的好处是通过集中力量办大事，为社会主义经济发展提供了原始积累，但客观上也存在着能源价格偏低且长期固化的弊端，从长期来看抑制了生产积极性。

（二）计划向市场转变的过渡——“双轨制”

改革开放极大地促进了生产力发展，也带动了能源消费的巨大增长。为保障能源供应，调动能源生产积极性，价格管理部门首先在实践中采取了逐步提高计划价格，对超出计划的部分实行更大力度的“超产加价”“超计划加价”，将部分定价权限下放地方等方式，刺激了能源生产。从1980年到1992年，包括能源在内的生产资料价格“双轨制”制度基本确立。煤炭价格，在统配煤矿统一出厂价之外，实行了超包干基数加价、超递增计划加价、保电保钢保化肥用煤定向加价等多种加价政策。电力价格，在目录电价之外，实行了随燃、运价格变动的加价政策、地方集资办电加价政策、还本付息电价政策、带料加工电价政策等。石油天然气价格，实行包干基数内平价、包干基数外高价并存的双轨制，并对超计划部分收取储量有偿使用费等。生产资料价格“双轨制”是中国特色渐进式改革的重要组成部分，较好地避免了体制转换过程中，由于价格剧烈变化引起的利益过大调整的震荡，减少了改革的风险。

（三）市场机制的建立和完善时期

1992年党的十四大决定建立社会主义市场经济体制，发挥市场在资源配置中的基础性作用。能源价格改革进程明显加快。对于作为生产资料的一次能源价格，逐步取消了价格“双轨制”，原油价格、天然气出厂价格、除电煤以外的原煤价格等基本实现了向市场并轨。电煤中的“计划煤”也转化为重点合同煤，在政府指导下通过市场交易形成。《价格法》于1997年底颁布并于次年5月实施，使价格工作进一步走上法治化轨道。1998年，国内成品油价格实现与国际市场价格接轨。2006年实施石油价格综合配套改革，2008年实施成品油价格和税费改革，妥善处理各方面利益关系，成品油价格基本理顺。

电力、天然气价格改革，是伴随电力、天然气生产方式和经营管理体制改革逐步进行的。根据国务院批准的电力体制改革方案，2002年实现了“厂网分开”，电价管理方式也变革为分别管理上网电价、销售电价。为更加灵敏地反映燃料市场价格的变动对电力价格的影响，2004年建立了煤电价格联动机制，根据市场煤价的变动合理调整上网电价；同时，为了促进煤炭清洁利用和清洁能源发展，在上网侧实行了脱硫加价政策、可再生能源电价附加政策；为了抑制高耗能、高污染、资源密集产业过快发展，在销售侧实行了差别电价政策，对不符合产业政策要求的行业实行加价。根据我国天然气行业生产、运输、销售一体化经营的实际情况，2011年明确将天然气价格管理由出厂环节调整为门站环节，实行最高上限价格管理，并将定价方法由“成本加成”定价改为“市场净回值”定价，建立起天然气与燃料油、液化石油气等可替代能源价格挂钩的动态调整机制。

二、党的十八大以来能源价格改革不断向纵深推进

（一）电力价格改革不断深化

2015年，《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）印发，对新一轮电力体制改革作出重要部署。按照中央部署，电力价格改革在管住中间、放开两头、促进绿色发展、降低用电成本等方面取得重大突破。

一是管住中间，建立独立监管输配电价制度。2014年以来，在总结国际经验基础上，先后制定了省级电网输配电价定价办法、成本监审办法、区域电网和跨省跨区专项工程输电价格定价办法、增量配电网配电价格指导意见等，并对31个省级电网、5个区域电网、30余条跨省跨区输电专项工程核定了独立输配电价，完成了首轮省级电网输配电价改革，初步建立了以“准许成本+合理收益”为核心、约束与激励相结合的网络型自然垄断环节定价制度，准确核定成本，科学确定利润，严格进行监管，促进垄断企业技术创新、改进管理、降低成本、提高效率，维护消费者、经营者合法权益。二是放开两头，不断促进竞争性环节电价市场化。独立输配电价的核定，为发、用电双方开展市场化交易创造了条件，凡是进入市场交易的电力，电价均放开由市场形成。2015年，明确了跨省跨区送电由送受电双方按照“风险共担、利益共享”原则平等协商或通过市场化交易方式确定送受电量和价格，鼓励通过招标等竞争方式确定新建跨省送电项目业主和电价，并通过长期合同予以明确。对于暂时还不能完全放开的上网电价，实施更加透明和市场化的管理方式。2015年底，进一步完善煤电价格联动机制，向社会公开发布电煤价格和电价调整的依据、计算公式、参数、调价周期、调价时间，增强煤电价格联动的透明性和可预测性。2019年，明确新建集中式风电、普通光伏电站等价格通过招标形成。

三是运用价格杠杆，促进绿色发展。（1）加快实施风电光伏电价退坡机制。为支持新能源行业发展，根据资源、建设成本等综合条件，结合技术发展水平，2009年、2013年出台风电、光伏发电分资源区标杆价格政策，标杆电价高出燃煤发电标杆上网电价的部分，通过向用户收取可再生能源电价附加予以补偿。随着风电、光伏的快速发展和技术进步，及时实施补贴退坡，2016年来已经连续四次下调标杆电价，预计2020年实现平价上网。（2）拓展环保电价实施范围。在2008年开始实施脱硫加价的基础上，逐步拓展到脱硝电价、除尘电价、超低排放加价，一方面反映燃煤机组的环境治理成本，另一方面促进燃煤的清洁利用。目前，我国统调燃煤发电机组已基本完成脱硫、脱硝和除尘改造，大部分完成了超低排放改造工作，减排成效显著。（3）健全节能价格政策体系。在对限制类、淘汰类产业实行差别电价的基础上，党的十八大以来，陆续在钢铁、水泥、电解铝等领域，以能耗作为分档基础，建立能耗越高、用电价格越高的阶梯价格政策，通过经济手段促进企业自主加快节能改造，降低能耗。（4）支持清洁供暖。为支持北方地区清洁供暖，减少雾霾，对于具备资源条件，适宜“煤改电”的地区，采取推行上网侧峰谷电价、完善销售侧峰谷分时电价政策、支持可再生能源与供暖企业开展电力直接交易等手段，降低用电成本；对于天然气资源有保障，适宜“煤改气”的地区，采取综合措施降低用气成本，重点支持农村地区“煤改气”。

四是综合施策，降低用电成本。认真落实2015年中央经济工作会议关于降低用能成本的要求，综合采取多种措施，五年来累计降低实体经济用电成本近6000亿元。主要措施有：（1）强化输配电价监管，核定电网合理收入。（2）取消电价中征收的公用事业附加、电气化铁路还贷电价、工业企业结构调整专项资金，降低重大水利工程建设基金、大型水库移民后期扶持资金征收标准。（3）优化基本电价执行方式，放宽用电企业申请调整计费方式、减容、暂停的政策条件，取消两部制电价中容量电费下限。（4）促进发电价格反映燃料价格变动和电力市场供求。根据燃煤价格变化，适时降低燃煤机组上网电价；推动电力市场化交易，降低市场交易电价。（5）针对转供电主体在规定目录电价基础上过度加价行为，规范转供电主体加价，打通“最后一公里”。（6）将国家降低电力企业增值税等政策及时传导到终端电价。

（二）成品油价格机制日渐完善

2013年3月，进一步完善成品油价格机制，将汽、柴油价格调整周期由22个工作日缩短至10个工作日，取消了国际市场油价波动4%才能调价的幅度限制。这样，既可以更灵敏地反映国际市场油价变化，避免因滞后期过长导致的无风险套利行为；又可保持国内油价调整的合理节奏，避免调价过于频繁，为国民经济运行提供平稳的条件。2016年，为减轻国际市场油价过高或过低对国内市场的影响，保障国内能源长期安全，再次完善国内成品油价格机制。设定成品油价格调控下限。当国内成品油价格挂靠的国际市场原油价格低于每桶40美元时，国内成品油价格不再下调。建立油价调控风险准备金。成品油价格未调金额全部纳入风险准备金，设立专项账户存储，经国家批准后用于节能减排、提升油品质量及保障石油供应安全等。放开液化石油气价格，简化成品油调价操作方式。

（三）天然气价格市场化进展显著

一是统筹考虑国内外能源市场供求及价格变化，有序放开气源价格。2013年放开页岩气、煤层气、煤制气等非常规天然气价格；2014年放开液化天然气气源价格；2015年放开除化肥企业外的直供用户用气价格；2016年，先后放开化肥用气价格，明确储气设施相关价格由市场决定，并在福建省开展门站价格市场化改革试点；2017年，明确所有进入交易平台公开交易的气量价格由市场交易形成。通过“小步快走”的渐进式改革，国内天然气价格市场化程度显著提高。目前占国内消费总量80%以上的非居民用气价格实现由市场主导形成，其中50%以上完全由市场形成，30%左右实行“上浮20%、下浮不限”的弹性机制。二是分步理顺天然气门站价格。总结广东、广西试点经验，在全国范围内推广天然气价格形成新机制。为减少改革阻力，区分存量气和增量气，增量气价格一步调整到与可替代能源价格保持合理比价的水平，存量气价格分三步调整。

三是强化属于网络型自然垄断环节的管道价格监管。根据天然气管道运输方式发展，及时强化管道价格监管，建立起科学完善的管道运输价格监管制度。遵循“准许成本+合理收益”的原则，从紧核定定价成本，推行信息公开。要求企业主动公开成本信息，强化社会监督；定价部门公开成本监审结论和定价依据，提高价格监管透明度。城镇配气管网是天然气供应的“毛细血管”，天然气配送是产业链“最后一公里”。针对配气价格尚未单独核定、各环节成本和价格没有清晰界定，监管规则不健全、价格管理制度化规范化程度不高的情况，建立起下游城镇燃气配送环节价格监管框架，指导省级价格主管部门强化配气价格监管机制，构建了天然气输配领域全环节价格监管体系。

三、价格改革的成就和基本经验

70年来特别是党的十八大以来，能源价格改革不断向纵深推进，取得了巨大成就，积累了大量宝贵的改革经验。

一是市场决定价格机制基本建立。价格改革预期目标基本实现，竞争性领域和环节价格基本放开，市场决定价格机制基本建立，优化了资源配置效率，调动了社会资本投资积极性，激发了创业创新活力，提高了市场供给能力。

二是“准许成本+合理收益”为核心的定价制度初步建立。电网、天然气管网属于网络型自然垄断产业，属于需要保留的极少数定价项目。按照“准确核定成本、科学确定利润、严格进行监管”的思路，以“准许成本+合理收益”为核心，搭建了自然垄断行业和公共服务价格监管制度框架。

三是促进降成本、调结构成效显著。坚持问题导向，聚焦供给侧结构性改革的重点领域，不断创新价格机制，形成一套有效的制度安排。降成本方面，通过煤电联动、输配电价改革、电力直接交易以及加强天然气价格监管、加大收费清理规范力度等措施，总计降低企业用能成本和收费负担4000多亿元。调结构方面，对电解铝、水泥、钢铁企业用电实行阶梯电价政策，形成了有利于淘汰落后产能的倒逼机制，有力促进了技术提升和能耗下降；全面推行居民用电、用水、用气阶梯价格制度，调动居民节约资源积极性；出台奖惩结合的环保电价和收费政策，以及北方地区清洁取暖价格政策，促进节能减排和雾霾治理。

四是“保基本”政策框架初步确立。坚持底线思维，在推动改革的同时，保障困难群众基本生活不受影响。在居民用电、用气领域，建立完善了阶梯价格政策，区分基本和非基本需求，对于基本需要，实行较低价格，确保群众以可负担的价格获得基本能源公共服务；对于超出合理水平的消费需要，按照反映供应成本的原则合理制定价格，既减少交叉补贴，又适当抑制过度需求，促进能源节约。

四、未来能源价格改革方向展望基本经验

当前，中国特色社会主义已经进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。我国能源领域的主要矛盾也发生了重大变化，长期存在的能源短缺矛盾已经得到解决，人们对美好生活的新期待要求更加清洁低碳、安全高效的能源供应。

为此，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立和落实新发展理念，按照高质量发展要求，坚持节约资源和保护环境的基本国策，加快建立健全能够充分反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和环境损害成本的能源价格机制，完善有利于绿色发展的价格政策，牢牢抓住价格这一资源配置的“牛鼻子”，进一步深化能源价格改革，建立有利于绿色发展的价格机制。将生态环境成本纳入经济运行成本，促进资源节约、生态环境保护和污染防治，推动形成绿色发展空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。

完善差别化电价政策。全面清理取消对高耗能行业的优待类电价以及其他各种不合理价格优惠政策。严格落实铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁、黄磷、锌冶炼等7个行业的差别电价政策，对淘汰类和限制类企业用电（含市场化交易电量）实行更高价格。及时评估差别电价、阶梯电价政策执行效果，可根据实际需要扩大差别电价、阶梯电价执行行业范围，提高加价标准，促进相关行业加大技术改造力度、提高能效水平、加速淘汰落后产能。鼓励各地探索建立基于单位产值能耗、污染物排放的差别化电价政策，推动清洁化改造。

完善峰谷电价形成机制。加大峰谷电价实施力度，运用价格信号引导电力削峰填谷。探索在销售电价总水平不变的前提下，建立峰谷电价动态调整机制，进一步扩大销售侧峰谷电价执行范围，合理确定并动态调整峰谷时段，扩大高峰、低谷电价价差和浮动幅度，引导用户错峰用电。鼓励市场主体签订包含峰、谷、平时段价格和电量的交易合同。利用峰谷电价差、辅助服务补偿等市场化机制，促进储能发展。利用现代信息、车联网等技术，鼓励电动汽车提供储能服务，并通过峰谷价差获得收益。完善居民阶梯电价制度，推行居民峰谷电价。

积极探索碳排放权交易、可再生能源强制配额和绿证交易制度等绿色价格政策，运用价格机制引导绿色生产、绿色消费，逐步使节约能源、清洁使用能源、使用清洁能源成为人们内心的自觉行为。

（作者系国家发展改革委价格司电力处原处长）