评论丨加快推进新疆输配电价改革的思考

我国传统的电力产业集发电、输电、配电和售电为一体，是一种具有自然垄断性的产业。随着我国电力体制改革不断深入推进，电力行业自然垄断的状况开始逐渐被打破。在电力市场化改革过程中，价格机制是市场机制的核心，输配电价又是理顺电价形成机制的重点内容，也是分步实现公益性以外的发售电价格由市场形成的前提。本文对新疆维吾尔自治区输配电价改革进程中的难点问题进行分析，提出加快推进新疆维吾尔自治区输配电价改革的对策建议。

2015年，国家出台《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号），设计了“管住中间、放开两头”的体制架构，这里的管住中间，指的就是输配电环节。如果管不住中间，就很难改变电网企业的主要收入来源靠上网电价和销售电价价差的现状，那么放开两边就变得非常困难。管住中间最重要的就是要核定输配电价，电网企业按照政府核定的输配电价收取过网费，不再以价差作为主要收入来源。

一、我国输配电价改革概述

我国输配电价改革试点最先在深圳、蒙西开始，打破了电网企业“吃差价”的盈利模式。中发〔2015〕9号文件发布后，试点在2015年扩围到云南、贵州、安徽、宁夏、湖北五省（区），输配电价改革由点及面，范围逐渐扩大；2016年3月，北京、天津、冀南、冀北、山西、陕西、江西、湖南、四川、重庆、广东、广西等12个省级电网列入输配电价改革试点范围，为全面推开输配电价改革打好基础； 同年9月，国家又将输配电价改革扩大到蒙东、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、福建、山东、河南、海南、甘肃、青海、新疆等14个省级电网，实现了改革试点全覆盖。

为纵深推进输配电价改革，建立规则明晰、水平合理、监管有力、科学透明的输配电价体系，2017年年底，国家发改委印发了《区域电网输电价格定价办法（试行）》《跨省跨区专项工程输电价格定价办法（试行）》和《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》。“两办法一意见”对输配电体系内省级电网输配电价、区域电网输电价格、跨省跨区专项工程输电价格以及地方电网和增量配电网配电价格的制定及监督都进行了明确规定。基本建立了覆盖跨省跨区输电工程、区域电网、省级电网、地方电网、增量配电网的全环节输配电价格监管制度框架。

二、新疆自治区输配电价改革成效

自国家发展改革委、国家能源局批复新疆自治区电力体制改革综合试点方案以来，自治区按照“管住中间，放开两头”的原则，加强电网自然垄断环节监管，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划，稳步推进新疆维吾尔自治区电力体制改革，从根本上改变了指令性计划体制和政企不分、厂网不分等问题，初步形成了电力市场主体多元化竞争格局。

（一）有力促进了电力行业快速发展

2018年全区发电装机容量达到8991万千瓦，发电装机容量在全国排在第8位；电力生产总量达到33147亿千瓦时，排在全国第七位；电网主网架由220千伏直接提升至750千伏；750千伏变电站达到13座，总变电容量达20000兆伏安；750千伏线路23条，长度为4800千米；建成110千伏～500千伏线路总长度43000米，变电容量53500兆伏安。

（二）提高了电力普遍服务水平

通过农网改造和农电管理体制改革等工作，农村电力供应能力和管理水平明显提升，农村供电可靠性显著增强，基本实现城乡用电同网同价，无电人口用电问题基本得到了解决。

（三）初步形成了多元化市场体系

在发用电方面，形成了多层面、多种所有制、充分竞争的各类发电企业、供电企业 、售电企业和电力用户等多种电力市场主体，充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用。随着电力体制改革的不断推进，新疆企业开始布局售电市场，进入电力交易平台，在降低用电成本的同时，激发了企业加快共给侧结构性改革，大幅度提升效益，越来越多的新疆企业也希望借助电力体制改革的东风，进入售电市场。

（四）电价形成机制逐步完善，电力用户享受改革红利

在发电环节实现了发电上网标杆价，在输配环节逐步核定了输配电价，在销售环节相继出台差别电价和惩罚性电价、居民阶梯电价等政策。2019年5月9日，经自治区人民政府同意，自治区发展改革委印发《关于降低我区一般工商业及其他类用电价格的通知》。按照国家发展改革委第一批降价工作部署，新疆电网企业增值税税率下调腾出的空间，全部用于降低新疆一般工商业用电销售电价及输配电价。降价后，新疆一般工商业及其他类用电分电压等级目录销售电价为0.4508—0. 4578元/千瓦时，平均降幅4. 94%，完成国家平均降幅10%目标的近一半。降低全区一般工商业电价和检验检测等收费标准，累计减轻企业负担473.95亿元。由此，新疆81.27万一般工商业及其他类用户可享受降价红利，每年节约电费支出近4亿元。

（五）积极探索了电力市场化交易和监管

相继开展了竞价上网、大用户与发电企业直接交易、发电权交易、跨省跨区电能交易等方面的试点和探索，电力市场化交易取得重要进展，电力监管积累了重要经验。2017年7月1日起，国网新疆电力公司、兵团电网、水利电网、石油电网等全疆电网内统一城乡居民生活用电的价格，实现全疆城乡居民生活用电同价，大幅度降低居民用能成本，扩大疆内电力市场电能消纳，在一定程度上缓解电力供需矛盾；疆内自备电厂足额缴纳政府性基金及附加用于同网同价。

（六）输配电价成本监审成效显著

2015年以来，开展首轮输配电定价成本监审（为期三年）。一是垄断行业成本监管取得开拓性进展。制定出台《输配电定价成本监审办法》，建立了针对超大网络型自然垄断行业的成本监审办法，办法按照“准许成本+合理收益”原则，对输配电成本进行全方位监管。二是促进电力市场化程度大幅提高。通过首轮输配电成本监审并核定独立输配电价，改变了过去电网独家买电、独家卖电的格局，推动发电、用电双方直接见面，大大促进电力市场化建设，电价市场化程度显著提高，促进了电力资源合理配置。

三、新疆维吾尔自治区输配电价改革存在的问题和难点

虽然新疆维吾尔自治区输配电价改革取得了不俗的成绩，但随着改革深入推进，深层次问题和困难逐渐浮出水面，需在改革中加以解决。

（一）输配电价的独立网络尚未形成

目前所实施的输配电价格，本质上是电力销售价与上网价的差价，所以对于不同的地区存在比较大的差异。在输配电方面，输配电改革向成本+收益的方式过渡，但是由于没有独立的价格机制，输配电体系没有分开，因此无法清晰的核定输配电成本。其价格形成仍然按照购销的差价为依据，由政府主管部门制定的发电上网价和销售价格确定，没有充分的反映出输配电工作的业务成本，也就无法作为电力市场价格的有效信号。

（二）输配电价存在交叉补贴，虚高一般工商业电价

对居民、农业电价的交叉补贴，是全国一般工商业电价普遍较高的根源。长期存在的隐形交叉补贴规模较大，导致工商企业电价虚高，且挤占了工商业电价进一步下降空间。多年来，随着煤电联动、环保电价、可再生能源电价附加等政策出台，全区工商业电价历经多次调整，价格水平逐渐提高。从全社会用电量构成看，工商业用电比重逐年在下降，居民用电量比例在持续上升。居民用电量比例提高说明需要交叉补贴的电量规模在逐渐增大，也就意味着用电量比例逐步下降的工商业用户承担着电量比重越来越高的农业和居民用户电价交叉补贴，挤占了进一步降低工商业电价的空间。尽管工商业电价近两年有所下降，但随着居民、农业用电占比逐年提高，交叉补贴总规模没有下降，甚至在逐年提高。

（三）定价目标不清晰和不统一

输配电价改革的主要目标是使电价反映用户的真实用电成本和投资者的机会收益，在促进资源最优配置的同时，促进电网开放和电力市场改革，不同层次的决策主体及相关利益主体必须分享共同的目标。但是，实际定价过程中，中央和省级政府部门以及电网企业之间定价目标并不清晰和不统一。国家的目标是控制和规范成本和收益，对应的方法是准许成本加合理收益。省级政府的目标是降低价格，对应的方法是价格上限法，即不管实际成本大小，只能在原来购销差价的基础上降低价格。电网企业的目标则是实现准许收入最大化，而不是获得准许收益。决策主体及对决策结果有影响力的相关利益主体在定价目标上的不一致导致定价办法本身存在明显缺陷。

（四）成本监审工作第三方参与机制没有建立

目前输配电成本监审以及评估执行工作基本上是由国家委托省级电网企业之间交叉完成。省级电网企业同属于一个母公司，在制度上不能够保证公正性。目前实施的定价办法对实际投资、成本、电量等与核价投资、成本和电量等发生的差异及准许收益缺乏第三方评估机制，甚至缺乏评估机制。

四、加快推进新疆维吾尔自治区输配电价改革的对策建议

与输配电价改革的目标要求相比，新疆维吾尔自治区输配电价改革需要进一步完善和继续深化。下面针对新疆维吾尔自治区输配电价改革中存在的问题和困难，提出几点建议。

（一）输电系统与配电系统要分开

主输电系统、从输电系统与配电系统分开是建立成熟的配电价格形成机制的前提。只有合理的确定配电成本，才能形成科学的配电价格。要实现这个目标，首先要从法律层面上将输电系统与配电系统分开，即先制定输配电分离的相关法律法规，然后再由各电网企业根据不同的输配电业务分别成立分开的输、配电部门。其次，要明确输配电价的制定方法，科学合理的确定输配电价格。除此之外，还要建立相应的配电价格市场调整机制，根据市场的变化科学的进行调整。

（二）改交叉补贴暗补为明补，逐步解决电价交叉补贴问题

以输配电价改革为契机，改隐形暗补为明补，并逐步减量、取消工商业对居民补贴为改革发展方向，分阶段解决电价交叉补贴问题。从短期看在现有补贴规模不扩大的基础上，理清交叉补贴总水平并改为明补的补贴路径；从中期看，要建立妥善处理交叉补贴的长效机制，建立明补基金或税制；从长期看，逐步减量、取消工商业对居民电价补贴，逐步建立按用户用电负荷率定价的机制。进一步完善居民阶梯电价制度。要使自发自用自备电厂供电的用户承担相应的电价交叉补贴责任，特别是燃煤自备电厂，须按照当地现行交叉补贴标准缴纳交叉补贴。

（三）明确和统一输配电价定价目标

国家要在定价办法中强调准许收益率的核心价值，突出准许成本和准许收益（率）的闭环控制机制。地方政府不能以纯粹地降低电价为目标，一方面要求加大电网投资，另一方面又要求降低输配电价，这是相互矛盾的。电网企业要主动适应输配电价改革及电网开放所带来的商业模式的转变，逐步放弃收入最大化目标，以政府事先核定的准许收益（率）为财务目标。

（四）建立专业性的第三方成本监审与评估制度

建立专业性的第三方监审机构对输配电各业务项目成本进行严格监审与评估是目前国际上的基本做法。按照政府购买服务的思路，将输配电业务成本监审和电价评估这两项业务向社会招标，提出专业性的要求，委托有能力的第三方监审机构完成。