电改五大问题之四｜如何做好电网管制类业务与市场化业务差异化监管？

电网企业可开展的业务包括管制类业务和市场化业务两大类。这两类业务适用的法规政策、业务性质、盈利模式等方面存在明显差异，因此，对这两类业务需要开展差异化监管和精准监管。

（来源：配售电商业研究  ID：EDARBI 作者：尹明）

1、电网业务

《关于推进售电侧改革的实施意见》规定，电网企业是指拥有输电网、配电网运营权（包括地方电力公司、趸售县供电公司），承担其供电营业区保底供电服务的企业，确保居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电。笔者认为，因为在售电市场放开实现市场化背景下，电力销售服务可由多元市场主体提供，因此，“供电服务”应理解为“电网业务”，即基于电力网络的输电网业务（基于输电网）和配电网业务（基于配电网），不包含电力销售服务。以下分析重点在配电网侧，“供电服务”特指基于配电网的电网业务。

根据《关于推进售电侧改革的实施意见》《有序放开配电网业务管理办法》（该办法已于2019年10月失效）的相关规定，配电网企业可开展的业务包括配电网投资、建设、运营和混合所有制方式投资配电网增容扩建业务。在运营方面，配电网企业可开展的业务分为两类：管制类业务（即配电网业务）和市场化业务（售电和增值服务业务等）。图1给出了配电网企业可开展业务的细项清单。

（1）管制类业务

《电力法》第二十五条明确规定：供电企业在批准的供电营业区内向用户供电。供电营业区的划分，应当考虑电网的结构和供电合理性等因素。一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。供电营业区的设立、变更，由供电企业提出申请，电力管理部门依据职责和管理权限，会同同级有关部门审查批准后，发给《电力业务许可证》。因此，电网企业在其供电营业区内提供的电网业务属于行政许可类业务（有些增量配电业务改革试点采取特许经营权模式确定业主，其供电服务属于特许经营类业务），属于管制类业务、“牌照类业务”。

由图1可见，配电网业务内容主要与配电网企业的权责相关。由于电网企业在批准的供电营业区内具有电网基础设施的自然垄断性与独家经营权。对于供电区域内的用户而言，电网企业提供的配电网业务具有排他性、不可替代性、公用事业性和普遍服务性，因此，对此类服务的价格和质量应实施严格监管。

电网业务相关成本费用连同电网企业的合理收益，一经政府相关部门认定，就形成一个监管周期内的输配电价（构成了相关供电区域内用户电力成本的重要组成部分）。电网企业按此价格从用户或市场交易主体收取配电费，具有一定的“强制性”。因此，价格监管是对此类业务监管的核心。

（2）市场化业务

电网企业的市场化业务（即增值服务业务），与电网企业的自然垄断性与独家经营权无关，就是允许其他企业开展的业务。电网企业对市场化业务具有自主定价权。

近年，我国全社会用电量增速趋缓，一般工商业平均电价连续两年降低10%，政府性基金与附加、增值税率大幅降低，国家对电网央企利润率增长要求不减的背景下，电网央企越来越重视市场化业务的开展，并制定了市场化业务发展战略或行动计划。以国家电网为例，其市场化业务涵盖金融、保险、信托、证券、融资租赁、装备制造、电动汽车服务、电子商务、综合能源等。

（3）电网业务发展新趋势

近期，国家电网有限公司提出改革重点工作，涉及电网业务的发展。扩大在信息通信、综合能源等新兴业务领域混改实施范围。从组织架构、管理方式和财务核算上，对监管业务和非监管业务实施有效隔离与分类管控。规范产业、金融单位与省电网公司关联交易，促进非监管业务主体以公允价格获得相关业务，解决“靠企吃企”问题。积极支持社会主体参与试点项目，公平优质高效提供并网服务。落实工业芯片、IGBT、储能、智能终端、北斗及地理信息等新业务实施方案。推进国家电网产业单位与省电网公司在电动汽车、综合能源、基础资源商业化运营等领域成立合资公司。推动传统业务、能源电商、能源金融等跨领域业务互联互通、深度融合。

这些举措显示出，电网央企正在加快开展两类业务的差异化管理，并呈现出以下趋势：以“人财物”分离为主线，划清管制业务与市场化业务的界面；以回归公允价格为重点，规范电网主业单位与市场化业务单位之间的业务关系；以推进混改为手段，建立市场化业务发展新生态；以自用自研为依托，加快实施创新业务战略；以加强业务融合为切入，促进传统业务与互联网、与金融业务协同发展。这些举措的落地，国家电网自身需要采取更加严格规范的内控管理，更加开放、公平、守信的市场行为，同时，也需要更加科学完善的政府监管。

2、电网业务监管

（1）对管制类业务的监管

根据经济学相关原理，占据自然垄断地位的企业，总是有利用垄断地位谋求超额利润的冲动与动机，消费者处于相对被动接受、弱势地位，因此，需要强有力、严格的监管机制介入。我国的《反垄断法》规定：国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。《优化营商环境条例》规定：供水、供电、供气、供热等公用企事业单位应当向社会公开服务标准、资费标准等信息，为市场主体提供安全、便捷、稳定和价格合理的服务。对管制类业务的监管应以经济性监管为主，制定和实施系统的、具体、可操作的定价成本监审和定价机制，明确规定哪些业务内容、哪些成本费用可以通过纳入到定价成本中，可由输配电费实现成本回收。关于电价、电费和电力成本相关内容请参考“配售电商业研究”公号发表的《电改五大问题之二——如何全面理解和降低企业的电力成本？》对管制类业务监管的目的，是保障广大用户和市场交易主体按照合理的输配电价承担合理的电费，避免由资源稀缺性和A-J效应造成的电网企业不合理成本、不合理投资，最终被广大用户和市场交易主体分摊。同时，对于管制类业务的监管应确保电网企业可以获得与当地经济发展相匹配的收益与再投资能力。对管制类业务监管的主线是按照定价成本监审要求，从定价成本的构成入手，覆盖电网工程投资、建设和运营全环节。严格执行《输配电定价成本监审办法》《省级电网输配电价定价办法》及各地出台的相关政策，突出负面清单作用（即明确哪些业务的成本费用不能计入定价成本），强化信息披露及信用联合惩戒，更多采用基于市场数据与信息和基于类似案例的大数据分析工具，鼓励采取促进电网企业不断改进管理效能和发展效率的正向激励机制。（2）对市场化业务的监管对于电网企业开展市场化业务，应该围绕预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争开展监管。《反垄断法》、《优化营商环境条例》都有明确条文要求，政府有关部门应当加大反垄断和反不正当竞争执法力度，有效预防和制止市场经济活动中的垄断行为、不正当竞争行为以及滥用行政权力排除、限制竞争的行为，营造公平竞争的市场环境。近年来，电网央企高调进军市场化业务，积极布局，并将此类业务作为未来重要的盈利点和战略机遇。电网企业谋划新业务、打造新盈利点，既是国资保值增值的要求，也是企业生存与创新发展的需要。但是电网企业开展市场化业务需要满足“一个前提和三个条件”。“一个前提”：明确企业定位，坚持聚焦主业，严格控制非主业投资，要有效隔离高风险、高不确定性业务对电网主业的影响。“三个条件”：一是电网企业不应利用其市场垄断地位（对用户垄断、对供电廊道/间隔的垄断、对用户工程的影响等）为其他市场主体进入其供电区域开展业务设置障碍；二是电网企业应将开展市场化业务的资源和成本与管制类业务严格区分，市场化业务成本应自负盈亏，不能让广大用户分摊电网企业市场化业务的成本与费用；三是电网企业不能通过管制类业务与市场业务之间、主业单位与市场化业务单位之间利益输送或偏离市场公允价值行为，影响市场公平、开放和透明，排挤外来竞争者。因此，对于电网企业市场化业务监管的目的是为其他生产者或服务提供商进入电网企业的供电营业区创造和维护公平、开放的市场环境，避免电网企业利用自身信息优势、市场地位优势在企业内部进行两类业务“协同”“暗箱操作”，建立对其他市场主体、潜在竞争者的不公平优势。原则上，电网企业市场化业务自负盈亏，坚决消除电网企业利用垄断地位排除、限制竞争。手段上，更加强调信息披露及信用联合惩戒，以惩罚性监管手段为主。（3）对两类业务监管的对比表1给出了对于电网管制类业务与市场化业务的监管特点和内容。

3、相关建议从监管理念、机制、内容和措施方面，提出如下建议：（1）在监管理念方面一是完善相关机制建设。重视在解决实际问题过程中建立一整套权责清晰、规范科学、公开透明的工作机制和流程规则，与现代信息技术有机融合，创新管理模式、优化服务手段。二是统筹“放”与“管”。最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，同时，以电力领域垄断环节为监管重点，加强电力调度、价格成本、供电服务、电网公平开放等监管，落实简政放权事中事后监管责任，加大市场违法违规行为查处力度。（2）在管制类业务方面一是严格执行定价成本监审相关政策。以定价成本监审及输配电价定调价机制为主线对管制类业务实施监管，严格按照两类业务成本分离的原则，相关部门进一步细化和明确电网企业定价成本负面清单。二是加强对电网公平开放的监管。严格对电网企业制订的新建电源项目接入电网和电网互联相关工作制度、工作行为和信息公开的管理，确保电网企业为电源、电网项目提供公平无歧视的接入服务。三是完善供电可靠性和电能质量考核激励机制。推动供电企业不断优化服务，切实增强了人民群众用能的获得感、幸福感和安全感。针对用电报装服务，加强对用户反映强烈的报装环节多、流程不清、信息不透明等问题的专项监管，进一步提高供电企业服务意识和服务质量。四是严格执行信息披露制度。以电网企业严格落实信息披露责任为抓手，制定和实施对管制类业务和市场化业务信息披露清单制度。（3）在市场化业务方面一是以营造和维护公平、开放和透明的市场环境为主线对市场化业务实施监管。严格落实反垄断、维护公平竞争相关法规，进一步完善电网企业市场化业务不当行为负面清单。二是加强对市场调度交易机构监管。结合电力中长期交易、电力现货市场发展需要，完善和规范对电力调度机构、市场交易机构的监管。三是加强对两类业务单位之间不合规、不合法行为的监管，避免形成垄断，阻碍市场要素配置作用发挥。

感谢北京先见能源咨询有限公司彭立斌、沈贤义、胡荣权、钱春元等专家对本文的贡献。作者尹明先生系北京先见能源咨询有限公司联合创始人，总裁。