“过网费”之争危及白鹤滩水电外送

“四川在工程建设的关键节点不断提出‘网对网’送电诉求，白鹤滩蓄水验收、交流输电工程前期工作均推进困难。”

“白鹤滩接入系统的安排，国家能源局已明确‘统一接入四川电网’，但项目法人仍然拒绝与四川电网发生并网关系，导致从法定程序上无法核准接入系统工程项目申请报告。”

记者近日多方获悉，白鹤滩水电站投资建设方三峡集团和项目所在地之一四川省日前先后上书国家能源局，陈请协调解决双方分歧。焦点内容之一，正是备受关注的白鹤滩水电站外送方案。四川方面认为，在国家能源局已明确“统一接入四川电网”的背景下，电站理应采取“网对网”外送方式；三峡集团则坚持通过“点对网”的方式送电，拒绝接入四川电网。

多位业内人士均证实，围绕白鹤滩水电站外送方案的“网对网”与“点对网”之争已存在多时。原计划去年开工的配套送出线路迟迟未获核准，以及日前川渝联合上书请求将白鹤滩水电留在当地消纳，均与此争论有直接关系。

（来源：中国能源报 ID：cnenergy 作者：朱妍 贾科华）

四川坚持“网对网”送电，认为“点对网”在现实中并不存在，并将导致国家“西电东送”战略大通道矮化成为特定电源的专用送出工程

在“网对网”与“点对网”争议中，“网”指的是电网，“点”指的是发电企业。在“网对网”送电的过程中，发电机组先与送出省电网物理联网，其发出的电力电量再由后者送到落地省电网，相当于两地电网之间进行交易和结算，发电企业与受方并无直接买卖关系。“点对网”送电则会跳过送出省电网，由发电企业与跨省跨区输电企业、落地省电网直接进行电力交易。双方争论的焦点在于，白鹤滩的水电是先接入四川电网，再由四川电网统一送出，还是撇开四川电网，直接卖电给受端电网。

记者获得的一份名为《四川省能源局关于四川省水电外送方式有关情况的汇报》（下称《汇报》）的文件显示，四川省能源局于3月10日向国家能源局提出“协调督促三峡集团做好白鹤滩接入系统工程前期工作”的请求，提出“督促项目法人切实落实国能综通电力【2019】65号明确的白鹤滩‘统一接入四川电网’规定，与四川电网签订并网、调度、购售电协议和结算合同；指导四川完善白鹤滩接入四川电网500千伏交流输电工程技术方案并依法依规核准建设”，即按照“网对网”方式外送白鹤滩水电。

事实上，这已不是四川首次提出类似诉求。记者了解到，早在2018年7月，四川就曾向国家发改委提出支持四川电网对国调机组外送电量收取“送出省输电价格”，即“过网费”，标准为每千瓦时2分，以适当分摊四川较高输配电价的负担。次月，国家发改委价格司经调研，初步同意对国调机组外送电量收取一定标准的“过网费”。但在12月的征求意见环节，三峡集团认为国调机组属于“点对网”而非“网对网”，强烈反对交纳“过网费”。双方围绕“过网费”的争论由此而生并延续至今。

按照每千瓦时2分的标准估算，三峡集团旗下仅向家坝、溪洛渡两座已投产水电站，每年需向四川交纳的“过网费”就达数亿元。随着白鹤滩水电站的投产，这一数字将再增逾10亿元。

在《汇报》中，除了要求三峡集团白鹤滩水电站按照国家能源局明文规定“统一接入四川电网”外，四川还提出了“结合四川实际，单纯的‘点对网’在实际工作中并不存在”的说法。

四川在《汇报》中称：“目前我省每年外送水电1300多亿千瓦时，其实质在物理上已属于‘网对网’，但在结算关系上人为认定为‘点对网’。其中由四川电网组织外送的300多亿千瓦时已实行‘网对网’结算，并已收取‘送出省输电价格’每千瓦时3分；而其余1000亿千瓦时左右的国调机组，均以500千伏与四川电网物理联网，且其跨省跨区外送的三大直流工程——向上线、锦苏线、溪浙线的省内配套500千伏工程产权属四川电网，其成本已在四川电网输配电成本中摊销。因此不仅电气接线在物理上、而且成本摊销在实际运作上，都属于名副其实的‘网对网’。然而，由于历史原因，这些国调机组直接与跨省跨区输电企业、落地省电网结算，而不与四川电网结算，由此人为地形成了结算关系上所谓的‘点对网’。”

《汇报》还提出，为保障国调机组安全可靠外送，四川电网投入大量资金加强相关网架并增开上网电价较高的火电机组，导致四川电网投资成本增加、购电成本上升，但这些额外增加的成本并未得到合理弥补，且按照国家规定收取的“送出省输电价格”又不能落实，导致四川电网输配电价明显偏高；对比电网规模结构、幅员面积相当而采用“网对网”的云南电网，四川输配电价是其1.62倍；此外，“点对网”还导致“国家‘西电东送’战略大通道矮化成为特定电源的专用送出工程，各类机组发电利用小时严重不平衡，省调机组弃水严重、全面亏损。”

三峡集团坚持“点对网”送电，强烈反对交纳“过网费”，但被指为抢建设进度，存在未批先建、未验收先截流等违规行为

“就此问题，四川省与三峡集团已有过几轮谈判。今年2月，国家能源局新能源司相关负责人还出面协调，要求双方协商一致，但因三峡坚持‘点对网’外送，分歧迟迟未能解决。四川联合重庆上书国家能源局，提出将白鹤滩水电站电力留在川渝消纳，除了用电需求方面的因素，实际也是想通过这种方式，倒逼三峡集团同意‘网对网’外送。”一位不愿具名的行业知情人士告诉记者。

据悉，除了《汇报》提及的“三峡集团认为国调机组属于‘点对网’而非‘网对网’，因而强烈反对交纳‘过网费’”外，三峡集团已通过“三峡工建【2020】49号”文，向国家能源局反映“四川在工程建设的关键节点不断提出‘网对网’送电诉求，白鹤滩蓄水验收、交流输电工程前期工作均推进困难”等问题。

对此，中国社会科学院财经战略研究院副研究员冯永晟认为，三峡集团之所以坚持“点对网”，主要是想在送电过程中掌握主动权，让自身处于有利位置。“最终还是基于利益考量，‘点对网’既能确保收益，也可通过搭一些地方的‘便车’，省去部分送电成本。长期以来的计划外送体制，以及三峡集团令人羡慕的地位，也在很大程度上让其具备保持既有经营方式的动机。”

“若采用‘网对网’外送，三峡集团需要先把电送到四川电网，再由后者统一送出。说白了，要与不要、送与不送、送多送少均由四川电网调配。一旦发生‘弃水’，四川电网可选择不要白鹤滩的电。大家都‘弃水’，白鹤滩电站也得弃一部分。而万一当地出现电力紧张，四川则有可能把白鹤滩的电留下自用，不给受端。”中国水力发电工程学会副秘书长张博庭进一步称，相比之下，“点对网”方式更有保障——对于发电企业来说，送电就有主动权；对于受端省份来说，相当于在其他省份建设了一座自己可调用的电站，“因此，除了四川，三峡集团和受端省份都愿意采取‘点对网’方式。”

上述行业人士还透露，为尽早实现“卖电”，三峡集团甚至存在未验收先截流等抢进度行为：“白鹤滩水电站在2015年11月就已截流，但国家发改委在2017年才正式核准。”《汇报》也提及“白鹤滩之前已存在未批先建、未验收先截流等违规事实，应该予以纠正”“项目法人唯工程进度”等状况，对此“国家能源局2月21日召开的专题会议已明确要求依法依规推进白鹤滩蓄水验收工作，不能旧病未治又添新病”。

“实行‘点对网’外送，是想卖个好电价；冒着风险抢进度，是想尽早把电卖出去。这些或是三峡集团的直接利益所在。”一位不愿具名的业内人士对此表示。

为进一步了解情况，记者向三峡集团发去采访函。该集团对接人回复：“已经咨询相关部门，您关注的问题国家在决策，白鹤滩电站建设顺利，鉴于有些是国家决策的事情，媒体少报道或谨慎报道好，为国家重大工程建设营造好的舆论环境。”

受访专家普遍认为，看似外送方式之争，实则暴露出传统计划分电方式已难以适应现实发展要求

作为“西电东送”国家战略骨干电源，白鹤滩水电站外送问题备受关注。对此，国家能源局早在2018年9月即发文明确了电站外送方案——建设两条输电能力均为800万千瓦的特高压直流线路，一条落点江苏、一条落点浙江。多位业内人士向记者证实，早已敲定的外送方案迟迟无法执行，与三峡集团跟地方之间的送出方式之争关系密切。“送电协议达不成，四川就不走审批流程。”张博庭说。

始于2018年的“网对网”与“点对网”之争，为何时隔2年仍未有定论？双方各执一词，究竟谁有道理？如何才能尽快解决矛盾，消除对白鹤滩水电站外送的影响？

在冯永晟看来，“点对网”是基于历史发展阶段和特定现实条件出现的方式，在当时抓住了主要矛盾。“但随着形势发展，主要矛盾已发生变化，继续沿用传统计划分电思维和分电方法，似乎有固守陈规之嫌。既与国民经济层面的统一市场建设不符，也与统一电力市场建设目标不符。既然电改目标要建统一市场，那么传统的由国家计划安排的外送电制度为什么不能改？”

上述未具名人士也称，过去的计划方式，留下“网对网”“点对网”之分。“而目前，电力行业正处于从计划方式向市场方式的转型过程中，不应再用计划的方式解市场的方程式。如何发挥市场配置资源的决定性作用，同时更好发挥政府的作用，是一个全新的方程式”。

“三峡集团为何明知违规，还抢进度？今年卖电和明年卖电不一样吗？其实，发电企业是想在市场尚未形成之前，尽快按计划方式实现交易、锁定价格。有了一个可参考的标的，即使未来参与谈判，发电企业也有更多筹码。”该人士称，“这也进一步牵出了外送水电未来究竟如何参与电力市场的问题，主管部门应及早明确，而不是光把电送出去就够了。”

“表面上看，这是外送方式的分歧、央企与地方的矛盾，实则暴露出传统的计划分电方式，已逐渐不适应地方利益格局的动态变化和区域协调发展的战略要求。”冯永晟表示，随着西部省份的发展，其发现除了项目投资带来部分收益外，最终产品流向东部、收入流进央企，自己反倒要承担诸如更高输配电价等额外成本，因此急于寻求一种收益与成本的平衡。“对此，还需要能源主管部门加强各方的沟通和交流，以寻求最佳解决方案。”

评论丨当断不断，必有后患

白鹤滩水电站因各方利益诉求难达共识而蒙上“弃水”阴影一事，近期在水电乃至整个电力行业引发高度关注。

作为此次事件冲突的主要当事方——白鹤滩水电站业主三峡集团和电站所在地四川省围绕各自重大利益关切，针锋相对、互不相让：前者指责后者在工程关键时间节点不断提出“网对网”送电诉求，导致电站蓄水验收、交流输电工程前期工作推进困难；后者控诉前者存在未批先建、强行截留等违规行为，且拒绝履行主管部门“统一接入四川电网”的要求，导致接入系统工程项目无法核准。双方的相持不下，最终让这座全球在建最大水电站因外送线路迟迟无法核准，而面临“投产即遭弃”的命运，令人倍感意外。

双方各执一词的背后，是围绕“过网费”收与不收的巨大利益分歧。事实上，三峡集团与四川省之间的“过网费”之争并非新鲜事，早在2018年，四川就已开始酝酿并推动此事落地。“过网费”是发电企业经过电网线路外送电力时向电网企业交纳的费用，如同车辆交纳高速公路“过路费”。然而这一看似天经地义的交费问题，却让双方近两年一直争执不下并结下了梁子，最终各自上书陈请能源主管部门定夺。但主管部门的长期犹豫不决，最终导致了白鹤滩水电站出现“弃水”隐忧，不能不令人唏嘘不已。

本应无争议的常规事务何以发展至此？要弄清楚这个问题，首先有必要梳理一下双方关切。

三峡集团认为，其旗下水电站外送采用的是“点对网”方式，即只需交纳电站专用外送通道“过网费”即可，不应再分摊四川省内其他线路的“过网费”。四川方面则坚持认为，当地所有水电站外送实际上采用的均是“网对网”的方式，即三峡集团所属电站的外送专线并非孤零零一条线路，而是融入到整个四川电力网络，为此四川电网势必要投入巨资建设大量其他线路为其“兜底”。因此，三峡集团理应为这些电网保障服务交纳“过网费”，约合2分/千瓦时。按此标准计算，三峡集团已投运的溪洛渡、向家坝两座电站每年需向四川交纳“过网费”数亿元。随着白鹤滩水电站2022年全面投运，“过网费”每年将再增逾10亿元。巨额利益面前，双方互不让步似乎也在情理之中。

尤其值得一提的是，“过网费”的有无对四川的影响更为深远。四川目前每年外送水电1300亿千瓦时，其中近1000亿千瓦时未收取“过网费”，涉及资金超20亿元。随着白鹤滩水电站和已陆续开建的金沙江上游多座水电站投运，四川外送水电“过网费”规模将愈发可观。在此背景下，收取“过网费”显然将深刻影响四川电力全局。因此不难理解四川此次的诉求之强烈、态度之坚决。从这一角度讲，白鹤滩水电站并非双方矛盾根源所在，而只是冲突事发之地而已，是这场长期、大型博弈中的不幸“躺枪者”。

双方“官司”打到能源主管部门已经一年多了，但迄今悬而未决。随着白鹤滩水电站投产日期日渐临近，双方围绕“过网费”的深层次矛盾日趋白热化，已到了非解决不可的地步。

当断不断，反受其乱。从20多年前采用强力手段解决四川二滩水电站“弃水”，到随后大幅度调整外送方案实现三峡电站巨量电力“发得好、送得出、落得下、用得上”，再到之后的特高压交直流、三代核电等重大技术的成功研发、投用，这些成就背后都有能源主管部门面临重重挑战时的果断决策。如今，规划装机规模、设计年发电量仅次于三峡的白鹤滩，也面临多地争抢电力份额、外送线路难以核准、央企与地方利益之争等多道绕不开、躲不过的难题。这些问题的解决，同样离不开能源主管部门勇于作为、果决拍板。对矛盾、争议的视而不见和无所作为，只会带来拖累工程建设、迟滞行业发展的恶果，需引起各方高度警惕。