《能源法》：破解可再生能源补贴和消纳难题的坚强保障

4月10日，国家能源局就新的《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》（以下简称《能源法》）向社会公开征求意见。征求意见稿首次明确国家将可再生能源列为能源发展的优先领域，“可再生能源”一词在意见稿中出现24次之多。毫无疑问，这对于风电、太阳能等可再生能源的长期发展是利好的，但对于当下可再生能源企业和行业面临的亟需解决的难题，《能源法》能够从哪些方面提供保障呢？

（来源：微信公众号“综合开发研究院” ID:cdiorg 作者：王倩中国（深圳）综合开发研究院银湖新能源战略研究中心）

1

近年来，补贴拖欠和消纳困难成为压在可再生能源头上的两座大山。

（一）补贴拖欠持续加剧，已严重影响可再生能源企业的生存和行业的可持续发展。

我国自2006年实施可再生能源固定电价补贴以来，可再生能源实现了长足发展。至2019年底，我国可再生能源装机规模已达7.7亿千瓦，占全国电力总装机的38.4%。可再生能源占一次能源消费总量比重达到12.5%左右，比2005年翻了一番。但随着可再生能源的规模扩张，补贴需求不断攀升，导致补贴资金缺口不断加大，补贴拖欠现象日益严重。据统计，2017-2019年的补贴资金年度累计缺口分别达到1500亿元、2331亿元、3000亿元以上，预计到2030年将达到10000亿元。2019年底，全国人大常委会关于检查《中华人民共和国可再生能源法》实施情况的报告指出，“十三五”期间90%以上新增可再生能源发电项目补贴资金来源尚未落实。

我国可再生能源企业以民企居多、业务单一且融资能力较弱，企业在测算成本时，均是按照补贴正常发放为前提来测算，补贴在企业现金流中所占份额较高，因而补贴一旦拖欠，将导致企业面临现金流危机。尤其是2018年光伏“531”新政后，在多重因素夹击下，光伏产业遭遇巨额债务压顶。为纾解财务困境，民营资本不得不纷纷出售电站资产。总体上，受制于补贴拖欠问题，下游电站运营商、中游项目承建商和上游设备生产或零部件供应商普遍面临困难，企业陷入融资难、现金流吃紧、债务危机的旋涡，甚至产生了三角债所形成的“互害模式”。可以说，补贴拖欠已严重影响到拥有近400万就业人员和年投资规模近6000亿元的行业的发展，既不利于“六稳”大局，又有损于国家信用。国家已加快了新增项目去补贴进程，推进全面平价上网，但对于存量项目的巨额补贴拖欠问题，至今尚缺乏有效解决途径。（二）消纳难题已在很大程度上得到改善，但仍然无法从根本上得到解决。可再生能源快速增长带来的另一个问题是消纳不足导致的弃风弃光现象。2015年开始我国弃风弃光现象引起重视后，国家采取了一系列政策措施进行调控，使得弃风弃光问题总体上得到改善，弃风弃光率持续下降，但部分地区情况依然较为严重。2019年全国弃风电量总计169亿千瓦时，同比减少108亿千瓦时，平均弃风率4%，同比下降3个百分点，弃光率降至2%，同比下降1个百分点。风电、光伏消纳难的问题主要集中在西北省份。新疆、甘肃、内蒙古三省区弃风率仍超5%，分别为14%、7.6%和7.1%，弃风电量合计136亿千瓦时，占全国弃风电量的81%。西北地区弃光电量占全国的87%。西藏、新疆、甘肃三省弃光率分别为24.1%、7.4%、4.0%，青海弃光率则提高至7.2%，均大幅超过全国平均弃光率。2019年5月国家发改委、国家能源局联合印发的《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（以下简称《通知》），《通知》采用“可再生能源消纳责任权重”替代了在2018年三次征求意见稿以及原有国务院和国家发改委、国家能源局发布的相关文件中使用的“配额制”名称，这一改变，即是要明确把促进可再生能源消纳作为政策初衷，并从政策设计上对政府能源主管部门、电网企业、电力用户等各类主体的责任进行了明确规定，推动可再生能源的保障消纳。《通知》提出自2020年1月1日开始全面进行正式考核。但《通知》印发距离正式考核时间较紧，留给地方制定政策实施方案和完善配套的时间并不充足，对未完成考核的主体的惩罚措施和力度也并不强硬，对于这一政策能否有效落地和发挥作用，业界也一直存在担忧。

2

《能源法》对解决当前的补贴拖欠和消纳问题起到了促进作用

事实上，我国早在2006年便出台并开始施行《可再生能源法》，明确规定要严格执行可再生能源发电全额保障性收购制度，确立了以上网电价和费用补偿制度支撑可再生能源发展的机制。但由于我国能源领域一直缺乏统领全局的法律，导致一些子法律法规存在法规间不够协调、执行不够到位等问题，进而出现上述一系列实际问题。

针对消纳难问题，首先，《能源法》第一条明确将优化能源结构作为立法目的之一，第四条、第三十二条中明确提出优先发展/开发可再生能源，推动低碳能源替代高碳能源，这首先从法律上明确了可再生能源的优先地位，为解决其消纳问题提供了核心保障。接着，《能源法》又对保障可再生能源消纳提出了具体制度安排。第四十四条明确了可再生能源目标制度，第四十五条确立了可再生能源消纳保障制度，规定各省、自治区、直辖市社会用电量中消纳可再生能源发电量的最低比重指标。供电、售电企业以及参与市场化交易的电力用户应当完成所在区域最低比重指标。这两条法规将对2019年5月印发的《通知》中的“可再生能源电力消纳保障机制”以立法形式保驾护航，以确保该机制的实施有法可依。针对补贴问题，《能源法》第四十五条提出“国务院有关部门根据交易情况相应调整可再生能源发电补贴政策”，意味着补贴政策将根据实际情况适时、动态调整，给补贴退坡的灵活性调整预留了空间。对于新增项目，国家已经开始实施或者明确提出了平价上网的时间表，但对于存量项目而言，这一表述意味着，面对不断增大的补贴资金缺口，国家希望存量项目企业不能完全寄希望于等补贴，而是要积极采取市场交易手段获得收入，纾解现金流困难。下一步，可再生能源目标制度和消纳保障制度可以从制度上保障可再生能源电力能够进入电力市场完成交易，但可再生能源企业是否能够在与其他电源竞争中获得可观收益，支撑企业可持续经营，国家将视情况来决定要不要给予补贴或其他形式的支持，《能源法》在补贴这一块预留了空间。

3

落实《能源法》，助力补贴和消纳问题根本解决的建议

《能源法》对可再生能源的长期可持续发展做出了制度安排，确保有法可依，但针对当前的紧迫问题，并不能提供彻底的解决方案，还需要在《能源法》框架下，采取针对性的举措予以有效解决。

（一）积极有为，运用财政和金融手段化解补贴拖欠问题，纾解企业困难，稳定行业发展。4月17日中共中央政治局会议提出发行抗疫特别国债，要以更大的宏观政策力度对冲疫情影响。鉴于补贴拖欠已对可再生能源企业的持续经营造成严重影响，叠加此次疫情对产业链及整体经济的冲击，可再生能源行业面临断崖式下降的危机，恐动摇我国可再生能源全球领导者地位，建议将可再生能源补贴纳入特别国债支持范畴，由财政部使用特别国债资金向可再生能源企业发放拖欠的补贴，促使可再生能源企业恢复“供血”和“造血”机能。此外，可加大对可再生能源企业的金融支持力度，鼓励可再生能源企业创新融资方式，加快已列入补贴清单发电项目的资产证券化进程，进一步通过市场化机制进入良性发展通道。《能源法》第四十六条提出，国家制定相关财政、金融和价格等政策，支持可再生能源开发利用。这也为采取特别国债、信贷等手段解决存量补贴问题提供了法律依据。（二）加快落实可再生能源目标制度和消纳保障制度，完善实施方案和配套政策体系。如上文所述，《通知》规定可再生能源电力消纳自2020年1月1日起开始考核，但截至目前，多数省份的实施方案仍未发布。为此，2020年3月2日，国家发改委和国家能源局共同印发了《省级可再生能源电力消纳保障实施方案编制大纲的通知》（简称《大纲》），以便为省级能源主管部门和电网企业编制本地区实施方案提供参考。事实上，从目前少数几个省份发布的实施方案来看，对于消纳保障机制落地实施涉及的一些核心关键问题仍未进行足够细化。如，《通知》和《大纲》以及实施方案中均提到，市场主体可自愿认购可再生能源绿色电力证书（简称“绿证”），对应可再生能源电量替代消纳量，但对于绿证交易市场机制、消纳量交易市场机制、两种机制之间的衔接，以及未来如何与全国碳交易市场机制等衔接都未有提及。事实上，我国绿证交易自2017年推出以来，一直交易低迷，远未发挥预期作用，原因是多方面的，缺乏强制约束力的自愿认购体系无法刺激需求，绿证市场交易机制远未完善，价格机制未理顺都是其中的重要原因，未来“平价上网+绿证”模式是否能够以及如何支撑可再生能源行业健康可持续发展，这些都是接下来迫切需要解决的问题。