回顾｜三十多年前的那次电改

一、前言

今年适逢新一轮电改五周年，网上出现很多总结、反思的文章。这其中，有的文章将八十年代的集资办电作为新中国的第一次电改，一次成功的电力体制改革，并将1985年5月颁布的《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂时规定》作为标志性事件。

（来源：微信公众号“电力市场那些事儿” ID:ElectricityMarkets 作者：郎木晨烟）

近日读到《李鹏电力日志：电力要先行》（以下简称《日记》），感触颇深。30多年前的那次电改不仅仅是集资办电，还包括了央地分权、电网体制、政企分开等多个元素。今天聊聊这个，事例均来自李鹏总理的日记，黑体或斜体为原话。

二、八十年代中国电力状况

供不应求、技术落后、多大管理、央地分歧是当时中国电力工业的几个显著特征。

1. 供不应求

1978年之后，中国进入了改革开放新时代，物资短缺是当时的普遍现象。这其中，能源、电力短缺现象尤为严重。

1979年10月13日，华北电网领导小组第一次会议，李鹏时任担任电力部副部长。会上，天津市经委同志发言，谈到天津市拉闸限电频繁，用电指标不合理，还是1970年定的。四个大单位用电9万千瓦时，却只拿到4万多千瓦时的额度，严重供应不足。

天津是当时中国内地GDP第三的城市（中国主要城市的GDP变化见附件1），以满足人民生活需要为目的的轻工业发达，天津如此，其他地区可想而知。80年代，直至90年代初，中国居民家中停电司空见惯。即使有电，电能质量也是堪忧，例如电压偏低，必须加个稳压器才能够看电视。

1982年5月14日，召开京津唐分电会议。会上，电力部门提出当月发电方案要比四月降低500多万度，各省市情绪激动。天津提出要关掉一个纺织局、一轻局和二轻局；北京跟上，要把首钢、燕山石化关掉刚好节约300万度。可见，当时的电力短缺已经严重制约了经济的发展。

高层非常重视此现象，1983年1月18日，中央书记处开会，讨论拉闸限电以及投资建设的相关问题。两位书记（胡启立、郝建秀）分别从地方（天津）和行业（纺织工业）角度介绍了缺电的影响问题，中央领导同志（应该是时任总理ZZY）指出，要加快能源交通发展，一靠投资、二靠政策，放手让地方去搞。小水电、小火电、煤电联营又怕这、又怕那，结果是搞不上去的。

2. 技术落后

现在，中国电力工业的技术发展在国际上属于第一阵营，从建设、运营到设备制造等等均是如此些。但在三十多年前，则是全面的落后。不要和欧美日等发达国家比，就算和社会主义阵营的二流国家，比如捷克、波兰，也有着不小的差距。

1983年2月20日，李鹏夫人朱琳同志去捷克斯洛伐克，水电部（82年初，水利、电力两部合并，部长为钱正英，李鹏为副部长）派她作为神头电厂机电炉验收小组的总代表，三大主机都是捷克生产。多大容量呢？仅仅20万，什么样子呢？

这样的机组，当时还需要进口，差距大呀。

经过短短30年的发展，我们实现了跨越式发展，放眼海内外，在电力装备制造这块儿，已经鲜有对手。参见下图，某厂100万千瓦的超超临界机组：

对比下，有没有“王者 vs 青铜”的感觉。不仅仅是外表，安全、经济、环保各方面都是。1980年，平均度电煤耗457克[1]，现在呢，全国6000千瓦及以上火电厂平均供电标准煤耗降至306.9克/千瓦时[2]。

安全角度也是。1980年5月，华北电网安全工作会议。某厂去年发生27次事故，今年已经发生七起，很多是设备原因。另外一厂年均事故31起，最长的安全记录只有58天。

环保更不用讲了，当时还顾不上。

电厂如此，电网也好不到哪里去。

1980年6月11日，李鹏同志听取黑龙江电网大停电事故汇报，一次典型的由66kV电网而引起的整个电网振荡事故。隔日的13日，京津唐电网陡蓟通输电线路发生倒杆事故，倒杆80余基，全场28公里。1981年5月1日，湖南打雷引起断路器跳闸，由于某一个继电器拒动，引发系统振荡，造成全省停电（上册，P497）。

3.多头管理

目前，国内电力工业管理体系相对比较完善，发改委/能源局负责规划、监管，国资委管企业，中央-地方、政府-企业分工相对清晰。改革开放伊始，情况则完全不是这样，存在多头管理、央地分歧等现象。

与电力工业相关的工作涉及计委、经委、财政部、电力部、水利部、煤炭部、一机部、二机部，包括短暂存在的能委，职能有交叉、分工不清晰。举几个例子。

例1。1979年，电力部长刘澜波委托李鹏写一篇论证大电网优越性的文章。现如今看起来不能称之为问题的问题，当时却是在争议中：电力工业究竟是以省市为单位，发供电自求平衡，还是要发展电网。部内讨论结果是发展电网，并以历史形成的京津唐电网为基础，成立华北电力公司。

但是，试办华北电力公司的草案并不是电力部提出的，而是国家经委燃料动力局的朱镕基同志提出的（1979年5月4日），并于当月18日获得经委主任袁宝华同志关于统一华北电力体制改革试点的批示。

经委是当时的NB部门，对国家日常经济活动的集中统一指挥，有企业、有钱、有权，生产、安全、贸易一把抓，与行业主管部门存在职责交叉现象。现在的工信部算是其延续部门吧，影响力不可同日而语。

例2。李鹏同志曾经在某天日记里提到，与计委的某位同志（也是大学同学）开会时争执：你们计委主导的项目就有钱，轮到电力部的项目就没有钱。

计委相当于现在的发改委，负责制订、组织实施宏观的，总体的经济计划（前面提到的经委负责微观的，具体的领导工作）。在计划经济时代，计委的权限非常大，属于核心堡垒部门，当时大项目均为政府投资，计委审批权限大、事项细，与业务主管部门不可避免地存在职责交集甚至冲突。而且，其领导一般为高配，与其他部门接口时，地位强势。

例3。与其他专业部委的职责交叉，则是计划经济时代，政府办企业、政企不分等问题的体现。

如果是水电项目，水利部也想分担一部分水电厂建设任务，李鹏认为水电建设应由电力部统一规划，水利部可以承包几个工程，免得将来两部之间在计委争项目、争投资[1979.4.20]。前一年的10月，两部就曾经“分赃”，三门峡归水利部，丹江口归电力部。两部之争延续多年，直到1982年初，水利电力部再次合并。两个部门的沿革变迁历史见附件2。

再比如，作为当时的强势部门，生产多少煤、怎么分配都是煤炭部说了算。并且，煤炭部下属企业中，还包括不少坑口电厂[3]；一机部后来改名为机械工业部，国内大的电力装备制造厂都归其管，管生产、管技术、管生老病死；如果是核电相关的，还要由二机部（后来的核工业部）主导(1981年4月22日)。

例4。1980年10月3日，下午，生产司几位同志来谈，国家经委综合局坚持要电力部管非直属电力企业的设备完善化，并拿出过去经委下达的文件作为依据。我认为对非部直属企业，我们只能进行行业管理。

这个例子提到的设备完善化问题不去细究，应该不是个宏观、全局的事项，但却牵扯到了经委、电力部，应该还有“非部直属企业”对应的部委或地方政府。这个例子突出体现了多头管理的弊端。

4. 央地分歧

中央、地方之间在企业权属、管理模式、利润分成等也存在很大的分歧。

当时的电力格局有点像现在的高速公路或者广电，地方主导、分散管理。电力部认为WG中体制下放是极左路线的产物，发展电网是方向，国家要干预，目前集中度不够[上，P211]。电力部发展大电网并集中管理的观点得到了高层认可，但在实施过程中，不可避免的受到地方的抵制。

例如，省局与网局矛盾突出，吉林省局画地为牢，不服从东北电网调度；安徽电力局代表地方，关于四个水电站成本与电力部讨价还价，被李鹏同志一眼看穿(1980年10月17日)。

再比如，1981年2月，河北省电力局把娘子关电厂并网时间推迟了，局里某些人曾说过联网不能反对，但可以拖。

再比如，同年9月30日，李鹏向时任国务院副总理的万里同志反映：地方对电力部有些意见，电力部利大，但都叫中央拿走了。

当时的省（市、自治区）电力局属于当地政府组成部门，电力部仅是业务指导。如果适应联网发展要求，需要由电力部直接管理，这在当时非常不容易。1982年2月2日的日记中提到：今天《人民日报》发表了《电力部十天办妥一件设计两部一生的事》的新闻，列为头版头条，……。这个消息的发表，实际肯定了电力工业实行集中管理的体制，对其他未上划省的工作是一个推动。这条新闻讲的是，山东省电力工业划归电力部直接管理，涉及财政、电力两部以及山东省。党报头版头条发表，相当于为电力部站台，可见推进难度之大。从这个事情也可以看出，之后中国电力所谓“山东帮”的出现是必然现象，顺理成章，没必要过分猜测！国企如此，民企亦然，外企更甚，不相信的话，看看十年前的流行小说《杜拉拉升职记》。

当时不仅仅中央和省之间有分歧，省内也有。1979年6月19日，召开华北电力体制改革问题座谈会。当晚，保定供电局局长、书记来访，他们很担心体制改革后保定供电局划归河北省电力局。

三、电改方针

为了更好的满足经济发展需要，同时作为国务院计划体制改革方案的一部分，电力工业提出了“政企分开、联合电网、省为实体，统一调度，集资办电”的二十字改革方针。其中，政企分开是当时的大势；联合电网、统一调度是电力工业发展的需要；省为实体、集资办电是为了解决当时缺电问题、服务经济的措施。

以下是李鹏同志在电力改革座谈会上的讲话，时间是1987年9月14日，时任国务院副总理。

跨省电网必须联在一起，不能分开，分开不符合科学规律。现在世界上许多国家国与国的电网都联网了！更何况我们还是一个统一的中华人民共和国。所以跨省电网解不开，要好好管理。我看要是不缺电，电网就比较好管。现在是缺电，在缺电的情况下，就要动员各方面集资办电，所以现有的电网管理体制要改。改的方向就是，省网为实体和联合电网。因为省内缺电，就要集资办电，加上省要管经济，在缺电的情况下就有个电力分配问题。所以，在这样一个特殊历史条件下，省网为实体这个方向不能动摇。这个改革的方向国务院已经同意。就是“省（网）为实体，联合电网，统一调度，集资办电”这十六个字。这是我们今后一个时期电力体制改革的方针。

还有一个政企分开的问题。电力局不像钢铁公司那样，它还有一个管理用电的职能，如果委托另外部门去管理，效率不高，造成多头管理，政出多门，有害于电网的建设和安全运行。所以电力局还要受省、市政府的委托承担一些管电的职能。有的可以列人服务性工作，有的是属于监督性质的。这十六个字再加上“政企分开"就是二十个字。可以在这个基础上统一为“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电"这二十个字的指导思想。在具体改革中要因地制宜，第一步先试点。但是省局为实体、政企分开可能步子要快一点。我希望华东电网改革的步子要快一点，能够创造一点经验。

再一个问题，改革不要走老路子，不要简单地从中央管理下放到地方管理，不能搞这样的改革。真正的改革应该是政企分开，把企业办成一个经济实体，跨省电网和省电网都要成为各种形式的联合体。在联合体里有集体的，也有小电网加人到大电网里面的，各种所有制都有。当然这个联合体，有松散的，有紧密的。紧密的就是还要有经济的联系，松散的或者是向电网卖电，或者是电网向小电网供电。

……

这次会议统一了电力体制改革的二十字方针，再加上因地、因网制宜，这是此次会议的最大收获。在改革的步骤上太慢了不行。但也不希望明年一哄而起，争取三年到位。

关于电改这几方面的内容，李鹏同志在1986年3月1日出席全国网局、省局局长会议部分负责同志的座谈会上的讲话——《电网改革要走出一条路子》也有详细的阐述。

省为实体、集资办电：光靠中央、水电部这一家办电是不行的，要把地方、企业、各方面办电的积极性都调动起来。每个省都分灶吃饭，生产要搞上去，不抓电不行。在缺电的情况下，省里如不掌握分电权、用电权，就很难领导工农业生产，改善人民生活。因此，省里有办电的积极性。同时，离开了省，电力部门也很难搞电力基本建设，很多困难得不到解要建立一种体制来调动这个积极性。……。中国办电要有几个并举：大中小并举，火水核并举，中央地方企业并举和外资内资并举等等。对这几个并举，我们搞电的同志要理解，要适应这个变化，现在电子工业部全部企业都下放了，交通部的主要港口也下放了，效果证明是好的。电力应适应这种有计划商品经济需要的形式，把各方面积极性调度起来，把电搞上去，这是核心问题。

联合电网、统一调度：电网体制的改革，既要符合电网本身的规律，即电网要统一调度；同时要有利于调动各方面集资办电的积极性。……。电网管理要由以往单纯地靠一种手段一一行政手段，转变为多种手段一一行政的、经济的、立法的、技术的手段。这样才能保证电网安全运行，同时也能调动各方而积极性。改革不能要求千篇一律，可以多种方式，矛盾的核心是处理好省局和网局的关系。将来网局要当个好的裁判员、好的指挥员。要把安全管好，网局手里必须有一点实力，目的是为了应付紧急情况，否则，在中国目前的情况下很难管好电网。国外联合电网有各种各样的调度方式，联邦德国是以大调小，日本是联合调度，苏联、东欧是联络线调度。根据中国的情况，网局要有点实力、有点权威才行，一点权威性没有，一点实力都没有，就像过去西北电网搞联调，苦得很，调度命令谁也不听。

政企分开：水电部作为直接管理企业的部也不会总是长此下去的。因为我们总的改革方向是政企分开。

可见集资办电仅是本次电改的一个环节，而非全部，但却是最见成效的一环。

集资办电最早是在山东的龙口电厂，1981年开始谋划，82年三通一平、83年4月动工，20个月后，两台10万千瓦机组投产发电。84年4月，李鹏同志（时任副总理，主管能源与交通）为电厂题词：集资办电，全国首创，满发稳发，保证安全。

关于集资办电的详细情况，大家可以到网上搜索一篇文章：集资办电——一次成功的电力改革，介绍的非常详细。

附件1中国主要城市的GDP变化[1]

附件2水利部、电力部历史沿革

1949年10月，中华人民共和国水利部成立。

1955年7月30日，中华人民共和国电力工业部成立。

1958年2月11日，水利部与电力工业部合并，成立中华人民共和国水利电力部。

1979年2月23日，水利电力部分离，水利部、电力工业部均第二次成立。

1982年3月8日，《关于国务院机构改革问题的决议》再次将水利部和电力工业部合并，第二次设立水利电力部。

1988年，撤销水利电力部，成立能源部和水利部（第三次）。

1993年3月，八届第一次全国人民代表大会通过决议，撤消能源部，第三次成立电力工业部。

1997年1月16日，国家电力公司正式成立。根据《国务院关于组建国家电力公司的通知》确定的原则，按照政企分开的要求，将电力工业部所属的企事业单位划归国家电力公司管理。

1998年3月，九届全国人大一次会议批准国务院机构改革方案，撤销电力工业部，电力工业的政府管理职能并入国家经济贸易委员会。

2003年3月，十届全国人大一次会议上正式通过，国家经济贸易委员会将不再保留，其职能分别整合到新设立的国资委、国家发展和改革委、商务部等部门。由此，中国的电力工业形成了今天国资委、发改委分工管理的局面。

2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，将水利部的水资源调查和确权登记管理职责整合，组建中华人民共和国自然资源部；将水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责整合，组建中华人民共和国生态环境部；将水利部的有关农业投资项目管理职责整合，组建中华人民共和国农业农村部；将水利部的水旱灾害防治相关职责整合，组建中华人民共和国应急管理部；为优化水利部职责，将国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室并入水利部。

[1].《电力要先行》上，P164；[2].中国电气化发展报告2019；[3].2019年底，煤炭企业参股控股电厂权益装机容量达3.2亿千瓦，占燃煤电力装机的29.4%。但这完全是企业的市场化行为，与当时煤炭部下属电厂不具可比性。