电力交易机构独立规范运行的分析与思考

自2015年3月，中共中央、国务院发布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）及其系列配套文件以来，我国新一轮电力体制改革进入了深水区和“快车道”，在电力市场建设、电力市场化直接交易、输配电价改革、电力交易机构组建、电力中长期与现货市场建设、增量配电网改革等方面取得了积极成效。尤其在电力交易机构规范化建设运行方面，始终坚持“小步走、不停步”的原则。目前国家级和各地方省级电力交易机构均已完成组建并且持续推进独立规范运行系列工作。但是，在实际推进和落地操作层面，目前仍然存在诸多值得深思、挖掘、探索的问题。

（来源：微信公众号“中国电力企业管理” ID:zgdlqygl 作者：鲁秦圣）

2018年8月28日，国家发展改革委、国家能源局印发了《关于推进电力交易机构规范化建设的通知》（发改经体〔2018〕1246号），这是自2016年国家电网有限公司（原国家电网公司）和各省级电力公司纷纷撤销原省级电网企业电力交易中心职能部门、以全资子公司方式组建成立省级电力交易中心有限公司之后，中央首次明确提出要求推进电力交易机构规范化建设，实现电力交易机构相对独立和规范运行。其中，电力交易机构股份制改造是推进相对独立和规范运行的首要任务。

2020年2月18日，国家发展改革委、国家能源局联合印发了《关于推进电力交易机构独立规范运行的实施意见》（发改体改〔2020〕234号）。时隔两年，中央再次发文推进电力交易机构组建后的运行工作，并且将原先所述的“相对独立和规范运行”调整为“独立规范运行”。仅仅删除了“相对”二字，但是其中的深远意义不言而喻。换言之，“独立”不存在“相对独立”这一模棱两可、难以界定的电改中间产物的概念；允许“小步慢走”，但不允许“打折扣”。

笔者从职能定位、市场管理委员会、交易规则制定、股权多元化、人财物独立、监督监管、混合所有制改革和党建工作八个方面为切入点，针对目前电力交易机构独立规范运行的现状进行深入剖析，并对未来发展目标提出建议。

职能定位

根据电力交易机构组建成立之初的经营范围和职责定义，其负责电力交易平台的建设、运营和管理，负责市场主体注册和管理，负责电力市场化交易组织，为市场主体提供公平、公正、透明和规范的电力交易服务，包括注册服务、交易组织、出具电量结算依据等。

根据中央关于电力体制改革的有关精神，电力交易机构不应受制于或者听命于市场主体中的任何一方，而应该立足于电力市场的健康发展、服从政府主管部门的安排、接受政府部门的监管监督、广泛吸纳市场主体的建议。某种意义来讲，电力交易机构和证券、期货交易所类似，都是在为全社会经济发展服务。

建议：电网企业可以考虑成立属于自己的电力交易职能部门，以便电力交易机构能够按照电改精神及自身定位，为市场主体提供公平、公正、公开、透明、高效和优质的电力交易服务。

电网企业作为央企，服务党中央、保障社会民生的宗旨始终不变，为了确保政策性非市场化购电业务有序稳定、经营性业务公平合法参与竞争，电网企业可以考虑成立属于自己的电力交易部，和现有发展部门、营销部门类似，这里需要说明“电力交易部”的成立并不是“电力交易中心”的恢复，更不是电改步伐的倒退。电网企业的“电力交易部”之所以称之为“部”，而不是“中心”，原因在于此时电网企业的“电力交易部”的职责划分已和原电网企业“电力交易中心”不再相同，“电力交易部”仅负责国家政策性（如保障民生、优先购电、电网企业所承担的可再生能源消纳责任权重等）基数电量交易和电网企业竞争性市场化购电业务（如与综合能源、电动汽车等市场化业务相关的购电业务等），这样才可解决股份制改造后的电力交易机构议事决策权力机关由原先全资子公司单一股东方（即电网企业）转变为若干股东方（电网企业及各市场主体等）后，可能因意见不合出现的决策难、推进难、效率低等弊端。更为重要的是，如此一来才能使得电力交易机构专心致力于电力市场建设、运行和发展管理，才能使得电力交易机构真正成为第三方独立的电力市场化交易服务平台，使电力交易机构真正扮演电力市场运行的“裁判员”角色，实现“只在起点发令、终点掐表，而不在场内同场赛跑”。而在赛场内竞技的国家队、省队、体校、民间爱好者除了在训练背景、装备配置上不同外，均应享受电力市场、电力交易机构提供的平等服务和成绩判定。

市场管理委员会

根据部分省份已经成立的市场管理委员会职责定位和运行情况来看，其负责研究讨论交易规则、协调电力市场相关事项，均属于自治性议事机构，其组成人员来自各类市场主体及第三方机构代表。市场管理委员会的存在相当于电力交易机构或者是某一地区电力市场的外部独立董事，不代表某一方利益，而是各方主体的授权新闻代言人和指定参事团。对于电力交易机构的独立规范运行和整体电力市场运行可以起到积极的监督管理作用。

建议：尽快全面建立各地区电力市场管理委员会。不论电力交易机构股份制改造后的股东、股权如何，只要开展了市场化交易，都有必要及时组建成立电力市场管理委员会，弥补电力市场缺失的“行业仲裁、新闻发言人和参事智囊团”。同时，建立各地区电力市场管理委员会也是部分电力交易机构股权资本多样性不足的一剂“补药”，给未当选电力交易机构股东的市场主体提供“共参交易、共商电改、共谋未来”的平台、机遇和席位。

交易规则制定

在电力市场化改革起步初期，顶层设计、规则制度的不完善或许容易取得社会的原谅。但是，在各省电力市场建设过程中，出现的规则差异化、执行困难等问题往往增加了市场主体参与交易、分享红利的各类成本。

在最新发布的“234号文件”中明确省内交易细则由能源监管部门、地方政府主管部门组织交易机构在国家层面制定的基本规则框架下起草，经由市场管理委员会审议、能源监管部门和地方政府主管部门审定后发布。“市场管理委员会审议”这一环节旨在于先期听取各类市场主体的声音并集体研究采纳与否，而不是广泛征求意见结果后“石沉大海”。同时，文件还明确交易机构无权变更批准实施后的规则和细则，言外之意就是电力交易机构的通知、说明文件不应再涉及某一地区电力市场的原则性问题，仅仅是时间节点、注册公示、平台操作、计划申报、信息发布等实施过程的例行文件。

建议：摸石头过河难免湿鞋，电力市场建设初期允许试错，但是纠错的主体不能出现偏差。组委会（政府主管部门），负责赛事整体筹划，裁判员（电力交易机构）仅发令、计时，运动员（各市场主体）一心比赛竞技。尽早成立各地区电力市场管理委员会，并且吸纳具有专业背景、但不牵扯利益的科研院所、第三方非电力交易领域交易场所的学者人士作为顾问，以旁观者的视角积极参与电力市场的设计、建设、修正和评估。

股权多元化

股份制改造的完成并不一定代表着独立规范运行的实现。股比均衡、非国有资本的引入更是实现市场公平、市场活力激发、体现多方代表性的关键要素。

由此看来，股权多元化仅仅是电力交易机构独立规范运行的一小步，后续还要依照公司法修订完善公司章程、议事规则，建立互相制衡的法人治理结构，打造灵活高效的管理经营机制。

建议：股权多元化的完成最多称之为“相对独立”，想要实现真正的“独立规范运行”，交易机构的董事、监事和高级管理人员均应来自非电力市场主体的利益无关方，或者至少应该与原股东单位不再保持劳动关系。甚至可以采取由政府委派、任命和选聘的方式来产生电力交易中心股份有限公司的高级管理人员。如此一来，董事长、监事会和高级管理人员乃至全体电力交易机构从业人员便可真正为电改负责、为政府负责、为市场负责，而不必再因心存股东方原单位的种种人事因素所牵绊。

人、财、物独立

目前电力市场化交易并未实施收取交易手续费政策，也就是说电力交易机构日常运行开支、人员薪酬福利、交易平台无形资产、办公场所固定资产等人、财、物均来自娘家——电网企业拨款，组织人事关系任免权也均属于电网企业管辖范畴。

而新一轮输配电价核定并未将电力交易服务费从电网企业成本中剔除，也就是说在实现收取交易手续费之前，电力交易机构的开支成本将继续由电网企业专项支付，而“234号文件”为此举提供了政策依据。

建议：电力交易机构作为电力体制改革的中间产物和新兴服务平台，需要在起步之初便注入新鲜血液和活力来促进我国电力市场的建设和发展，其人、财、物的独立具有特殊的重要意义。

一是独立自主的选人用人。电力交易机构原班人马大多数来自电网企业原电力交易中心、调控中心、营销部等部门及其他二级单位，几乎都经历了挂职、借调，当电力交易机构独立规范运行的步伐不断加快，相信会有相当一部分人员将脱离电网企业这一广阔的舞台，转而投身于电力交易事业，单一的发展路线或多或少会影响人员的积极性，因为晋升之路显而易见，平调之路只能是异地交流。应当建立起灵活畅通、利于发展的用人选人机制，并且通过市场化选聘机制引入经济、金融、精算、会计等其他专业的高端技术人才来弥补现有人马只懂“电”、不懂“期货、现货”的短板。

二是财和物独立是公司运营的基本条件。据了解，目前仍有不少电力交易机构尚未成立财务资产部，日常财务工作由综合处兼顾或由电网企业代为管理。财务专业人士都明白没有日常收入并不代表没有财务工作，一个公司自完成工商注册之日起便离不开财务账目。股份制改造后，随着办公资产等事宜的明确，更需有专业、专职的财务人员负责股份有限公司的财务管理。此外，采取购买、租赁等有偿方式实现办公场所固定资产独立合规使用，可以进一步实现独立运行。试想无偿使用房东提供的屋子，免交物业费、水电费、绿化费、停车费等各种开销，那么“住客”对于“房东”的感激之情定难以无视。电力交易平台是电网企业历时多年、投入巨资打造的全国统一电力市场技术平台，其中的海量服务器、数据库、宝贵的无形资产事关整个电力市场运行的稳定。因此建议延续现有的交易平台资产管理、运行和维护模式，暂不迁移、变更和重新部署，相反应该继续加大针对电力交易平台的资金、技术和研发投入力度，以满足日益扩大的市场规模、交易品种和复杂的结算业务需求。

监管监督

电力交易机构首先是依法合规注册成立的有限公司，对于公司自身运营情况的监督管理其实已经有了很成熟的制度流程、汇算清缴、年度审计、财表上报等。此部分公司自身运营监管不属于在此所述的政府监督之范畴，此处所说的行业监管准确地说是对某一地区电力市场运行情况的监督管理，而不是某一个电力交易中心有限公司或股份有限公司。

电力交易机构的职责定位是负责交易平台的建、管、运，为市场主体提供电力交易服务。也就是说电力交易机构作为第三方独立的电力交易服务平台，有责任提供公平服务，但对于电力市场的健康发展、争议处理、违规违约等情况，电力交易机构仅仅有责任和义务如实提供交易和结算数据、注册信息及过程情况，最终的裁定权依然属于政府主管部门和行业监管部门。

建议：为了切实促进电力市场健康发展、客观分析电力市场运行情况、科学研提修编整改方案，应该在完善监督监管条例的同时，进一步优化监督监管队伍结构。可由能源、金融行业监管和第三方独立专业机构共同组建电力市场监督监管力量，融合电力、期货、会计等相关专业，汇集政府、科研院所、第三方机构和电力交易机构多方共同为电力市场的建设和发展出谋划策。对于改革步伐较快的现货试点省份，还要及时补充电力调度专业力量共同为电力现货市场的运行保驾护航。

混合所有制改革

混合所有制改革的初衷是为了促使国有企业更快更好地发展，提高国资管人管事管资产的效率，通过吸纳灵活、高效、有活力的社会资本来实现以“混”向“促”。结合电力交易机构股份制改造而言，“1246号文件”明确提出“股权多元化，发电、售电、用户及第三方机构参股”，“234号文件”强调“电网企业持股比例降低至50%以下”。不难看出，虽然没有明显的混改字眼，但是其核心内容已将混改思想融入电力交易机构股份制改造。然而电力交易机构虽然是公司治理结构，但是其“不以营利为目的”的定位显然不同于一般企业，更和国有资产保值增值的理念原则有所不同。

那么，电力交易机构的股改和混改区别何在？又有着怎样的深层次含义呢？从概念上讲，“股改”肯定大于“混改”，混改向民间敞开大门。作为市场主体能够入股电力交易机构，即使不分红也能获得一席股东，笔者认为不算赔本买卖。而作为非市场主体的企业单位，在眼前看不到利益的情况下，如果依然能够对入股电力交易机构产生极大兴趣，或许真的财大气粗，或许真的眼光长远。可以期待，此轮电力交易机构股改后真正引入民营资本的会有几家？又分别是什么行业、入股动机又是什么？

建议：电力交易机构的“股改”与电信行业的“混改”存在本质上的不同。

首先，电信行业不像电力行业具有自然属性垄断，我们可以选择不同的网络运营服务商，不少人拥有多个移动终端，而电力消费的选择始终保持着唯一性，这是电能属性决定的。

其次，电信行业的国家队明显被高新技术和互联网新兴民企赶超，而电力行业，特别是电网企业、电力交易机构不存在靠引入高新技术和互联网新兴民企来提升行业竞争力、激发企业生命力的迫切需求，目前还不存在电力交易机构的同行对标民营企业，每一个地区只有一家电力交易机构负责本地区电力市场建设运营的初始定位决定了只有“兄弟单位”，没有“同行冤家”。

最后，电力交易机构的“股改”是规定动作，“混改”可以算是“锦上添花”，但不可一味追求，因为股东要求回报收益是正常诉求，央企、市场主体可以为了追求话语权而不顾收益率，但是对于社会资本能否完全不顾投资回报率，仅仅为了社会形象、广告效应而入股电力交易机构目前还是问号。

笔者认为“股改”的关键点不在股权的“混”、不在姓“国”还是姓“民”，而在于能否引入对于电力市场健康发展有促进积极作用的资本，在实现股权多元化的同时，考虑引入具有期货、金融、证券、电力市场研究相关科研机构及软件开发等专业背景的股东，以便新进股东能够对现货市场建设、电力交易金融衍生品、交易平台功能研发等方面发挥积极的专业作用。

党建工作

党建工作始终是国有企业工作的重中之重。跟随股份制改造工作步伐，合理调整电力交易机构党组织设立，考虑各省电力交易机构报审上级党组织特批成立党委或党总支，国家级电力交易中心升为党组建制，形成电力交易机构党组织关系纵向垂直管理，并配备专职党建工作部门和人员力量；同时吸纳新进股东推荐入选党委班子，切实贯彻落实党中央和上级党组织指示精神，高效推进建设全国统一的电力市场；学习借鉴新进股东在党建工作方面先进经验，准确把握党建工作和交易业务互相融合，实现“党建”促“交易”、“交易”贴“党建”的良好局面和氛围。（本文仅代表作者个人观点，不代表本刊及作者供职单位立场）

本文刊载于《中国电力企业管理》2020年06期，作者供职于首都电力交易中心有限公司