京津冀协同发展成效、问题及政策建议——基于产业用电量视角的探讨

2014年，习近平总书记主持召开座谈会并发表重要讲话，将京津冀协同发展提升到重大国家战略的高度。2019年，习近平总书记在京津冀三省市考察并主持召开京津冀协同发展座谈会，充分肯定了京津冀协同发展战略实施以来取得的显著成效。产业协同发展是推动京津冀协同发展的实体内容和关键支撑。今年是京津冀协同发展中期目标节点之年，6年多来，京津冀紧紧抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，积极推动产业协同发展，成效明显。

（来源：微信公众号“能源研究俱乐部”ID：nyqbyj 作者：岳昊 等）

一、京津冀产业协同发展成效

（一）产业升级与结构调整成效显著

2013年以来，京津冀区域产业用电量呈现V型走势（图1），在经历短期的电量下滑后有所回升，尤其是第二产业用电量增幅明显，反映了京津冀区域经济回暖趋势。2016~2019年京津冀三省市产业用电量年均增速分别为4.13%、3.46%和4.42%，河北省的增长趋势相比京津更为明显。

图1 2013~2019年京津冀地区行业用电量及增长变化

从产业用电量结构看，在区域产业合理分布和上下游联动机制作用下，京津地区产业结构优化趋势明显，二产用电量占比下降了约9个百分点，同期三产上升了约10个百分点，北京、天津产业结构“三二一”态势进一步增强。2018年河北省三次产业结构首次实现由“二三一”向“三二一”的历史性转变，2019年服务业增加值比重首次突破50%，现代服务业发展不断加快，装备制造业逐步取代钢铁行业，成为河北省第一支柱产业。

图2 2013~2019年京津冀三次产业用电量占比变化

（二）产业转移与承接工作进展顺利

承接北京非首都功能疏解和京津产业转移，始终是推进京津冀协同发展的重中之重。六年来，京津冀加强产业转移与承接的协同联动，河北省依托良好的区位优势、产业基础和市场要素等资源，精准承接京津产业转移。六年来北京共疏解一般制造业企业累计达到3047家，河北省累计承接京津转入基本单位9773个。从制造业用电量占区域用电量比重变化来看，北京制造业占京津冀区域制造业用电比重下降了1.16个百分点，同期河北增长了0.89个百分点，并且比重始终在75%以上。

从城市群看，唐山等环首都制造业用电占比下降，天津以及沧州、邢台等冀中南地区制造业用电占比上升。北京产业疏解，推动产业链纵向延伸，加之区域优势和政策软实力因素，天津及冀中南地区成为产业转移重点。天津定位为京津冀协同发展战略中“全国先进制造研发基地”，2019年先进制造业比重达65%。2013年以来，沧州累计引进京津合作项目1300多个，引入北京现代、北汽、北京生物医药产业园、高端智能装备产业园等重大项目。

图3 京津冀城市群制造业占区域制造业用电量的比重及变化

（三）功能区差异化发展格局初步形成

六年来，京津冀四大功能区依据地理位置、资源禀赋和经济发展基础，着眼差异化发展，突出地域特色，发挥比较优势，加快融合京津冀协同发展的新格局。

图4 2019年四大功能区三大产业占比及相对2013年的变化

图5 2019年四大功能区高技术产业占工业用电量的比重

中部核心功能区，重点提升非首都功能承载能力，稳步推进雄安新区规划建设，充分发挥北京新机场带动作用，加快形成与京津功能互补、协调联动、产业层次高、创新能力强、引领协同发展的核心区域。2019年该区高技术产业占工业用电量的比重在四区中最高（7%），其中北京处于绝对领先位置（13%），其次是天津（7%）。该区三产用电量占比在四个区中最高（44%），其中廊坊和保定的三产用电量占比涨幅较大。

东部滨海发展区，重点推进沿海经济加快发展，形成与生态保护相协调的滨海型产业聚集和城镇发展区，打造河北省开放型经济引领区。2019年该区二产用电量占比在四区中最高（85%），特别是沧州二产用电量相比于2013年实现了52%的增长，这得益于沧州五年来积极承接京津产业疏解转移，北京现代沧州工厂已成为京津冀协同发展的典范，目前累计整车产量已达31万辆。

南部功能拓展区，重点强化先进制造业发展、科技成果转化、高新技术产业发展和农副产品供给功能。2019年该区高技术产业占工业用电量比重在四个区中居第二位（3.5%），石家庄高技术产业用电量比重达到约7%，与天津相当。相比于2013年，南部功能拓展区三产用电量比重涨幅最大，上涨了约12个百分点，其中以衡水、石家庄最为显著。

西北部生态涵养区，重点提升生态保障、水源涵养、绿色产品供给等功能，打造京津冀生态安全屏障和国家生态文明先行示范区。该区三产用电量比重涨幅较高，比2013年增长了约11个百分点，其中张家口和承德三产用电量增长了近1.5倍，相比其它地区明显偏高，张家口作为2022年冬奥会举办地，发展旅游业及相关配套行业，拉动三产用电量显著增长。

（四）新旧动能转换不断推进

过去六年，京津冀加快钢铁等过剩产能退出，大力发展高新技术产业，推动产业结构由重向轻转换，加快新旧动能转换步伐。

京津冀区域高耗能产业占工业用电量的比重总体呈下降趋势（图6），下降了7.41个百分点。其中，廊坊（-16%）、衡水（-14%）下降幅度较大。传统的高耗能用电量占比较大的地区，唐山从70%下降到68%，邯郸从64%下降到56%。高耗能企业在环京津地区的用电量下降明显。2013以来，环首都地区钢铁企业整体退出进展顺利，保定、廊坊市钢铁冶炼产能已全部退出，秦皇岛、承德市域内钢铁产能大幅压减。河北全省累计压减退出炼钢产能9625万吨、煤炭6823万吨、水泥7704万吨、平板玻璃8643万重量箱，超额完成了国家下达的去产能任务。

图6 京津冀城市群高耗能产业占工业用电量比重及变化

2019年京津冀区域高技术产业用电量中（图7），京津两地高技术产业用电量占比达到59%。环首都地区高新技术产业蓬勃发展，石家庄高技术产业用电量最大，唐山市高技术产业用电量涨幅最大。2019年，石家庄全市新增高新技术企业478家，总数达到1800家，新增科技型中小企业1832家，总数达到12622家，均居河北省第一。“华北工业重镇”唐山立足转型升级，加快结构调整，2019年机器人、电子及智能仪器仪表等新兴产业实现提速扩量，津西、鑫达等钢铁传统产业企业转投集成电路、装配式建筑、智能制造等新兴产业。

图7 2019年京津冀高技术产业用电量及增长率

二、京津冀产业协同发展面临的问题

（一）产业发展方式总体粗放

2019年，京津冀地区以9.6%的能源消费，仅创造了8.5%的GDP，而同期长三角、珠三角分别以17%、7%的能源消费创造了23%、10%的GDP，京津冀的能效水平相对长三角、珠三角地区还有较大差距。从京津冀区内3省市能效水平来看，河北与全国GDP能耗平均水平之间还存在一定差距。2013~2019年河北单位GDP能耗不断下降，但目前水平仍为0.78吨标准煤/万元GDP，是全国平均水平1.3倍，是北京的2.8倍，是天津的1.9倍。天津单位GDP能耗在东部发达地区和城市中属于较高水平，北京单位GDP能耗虽属全国最低，但依然是日本和德国等发达国家水平的4倍多，是美国水平的2倍多，距离纽约、伦敦及东京等国际化大都市水平差距更大。京津冀产业资源依赖特征明显，传统行业依然为产业主体，服务业和高新技术产业发展不足。

图8 2010年以来京津冀单位GDP能耗（2010年不变价）

（二）产业转移协作势头放缓

经过六年来的疏解引导，北京市一般制造业向京外周边地区转移已经过了高峰期，向外转移步伐趋于放缓。同时，受中美经贸摩擦、新冠疫情等影响，经济形势复杂严峻，不稳定性不确定性较大，国内外市场需求疲软，民间投资信心不足，融资、用地等方面存在困难，京津冀产业对接项目实际开工率低于预期。京津冀工业增速放缓，三地工业经济运行状况并不乐观，2019年北京、天津和河北规模以上工业增加值增速分别为3.1%、3.4%和5.6%，在全国省份中处于中下游的位置，工业用电量增速分别为-2.7%、2.39%和3.97%，低于全国平均水平。2020年1~2月，京津冀三地工业用电量增速分别为-12.6%、-21.4%和-16.2%。受到疫情冲击的工业经济运行形势一定程度上影响了三地产业转移协作的积极效果。

（三）传统产业转型升级压力较大

从工业发展水平看，京津冀城市群高耗能行业规模仍然较大，行业集中度低，整体技术水平比较落后，工业资源型、传统型比例偏高、偏重、偏污特征明显。工业各行业中，京津冀用电量比重较高的是钢铁、石化、食品加工、纺织服装、建材、医药等行业，原材料工业、传统消费品工业等依然为主流。以新产业、新业态、新商业模式为核心内容的“三新”经济新动能尚未成为地区经济增长的主导力量，整体转换进程缓慢。以钢铁行业为例，2019年，河北省粗钢产量达2.42亿吨，总量居全国第一位，但产量在千万吨以上的钢铁企业只有4家。由于行业资源保障不足和市场需求有限，大量钢铁生产企业存在原材料和市场“两头在外”的现象，低水平恶性竞争的现象比较普遍。

图9 2019年京津冀城市群工业分行业用电量比重

（四）高技术产业协作存在层级差

京津冀三地产业落差较大，区域产业集聚效应不明显，河北与北京、天津相比还存在“层级差”，难以形成产业链的相互衔接。京津地区产业定位高、发展快，与周边河北产业差距较大，在产业梯度上存在断挡，产业链难以对接；河北主导产业分布相对分散，产业集中度较低，对京津高新技术产业支撑不足。从京津冀高新技术产业分行业用电量比重看，河北省的高新技术产业的优势行业仅有医药制造业，在全国具有重要的地位和影响力，已经成为了河北省高新技术产业中的支柱行业。但除此之外，河北省的其他四个行业的专业化程度都相对较弱。这些现象体现出河北省高新技术产业总体产业结构失衡，京津之间的优势产业带动作用有所欠缺，京津两地的资源优势并未被河北省有效利用，导致京津冀的高新技术产业的协同发展程度较低，无法形成有效的产业集聚效应。

图10 2019年京津冀高技术产业用电量比重

三、推进京津冀产业协同发展的政策建议

实现京津冀协同发展是优化国家发展区域布局、优化社会生产力空间结构、打造新的经济增长极、形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的需要，是一项重大国家战略。习近平总书记在2019年京津冀协同发展座谈会上强调，过去的5 年，京津冀协同发展总体上处于谋思路、打基础、寻突破的阶段，当前和今后一个时期进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段，需要下更大气力推进工作。推动京津冀协同发展取得新的更大进展，深入推进产业协同发展是重要着力点。

（一）推进产业能源革命，促进产业高质量转型发展

推进传统产业用能绿色化。加快新能源制氢、氢能冶金等技术的研发，推进节能技术在资源依赖型产业中的应用，依托京津冀风能、光伏可再生能源优势，优化传统产业用能结构，提高电能在终端能源消费中的比重，降低资源依赖，打造传统产业绿色转型的全国样板。构建绿色消费产业链条。充分发挥能源对消费的牵引效应，打造产业、产品的绿色品牌，培育绿色科技领军企业，建设循环经济园区，促进循环产业、绿色生产生活方式的形成，实现绿色产品对非绿色产品的替代，提高资源利用效率和污染治理水平。发挥能源大数据作用。建设产业能源大数据平台，加快数字化、网络化、智能化技术在产业能源监测、能源优化与政策决策领域的应用，在产业端发挥能源大数据，尤其是电力大数据的“晴雨表”作用，助力疫情防控和企业复工复产，精准研判产业运行状况与发展动向，支撑产业政策决策，提供产业能源优化服务。

（二）深化区域产业分工，形成合理的产业分工链条

强调绿色承接和升级转移。落实京津冀环保一体化要求，充分利用京津冀绿色低碳大市场优势，在产业对接中有的放矢，河北精准对接京津电力、交通、建筑等绿色低碳产业，引进科技含量高、成长性好、带动力强的绿色产业项目，将其作为调整结构、提升质量的突破点。构建多样化产业链条。深入研究梳理产业链，完善产业发展定位，确定重点产业链布局，三地共同规划建设京津冀协同发展产业链。充分利用区域资源，以嵌入全球价值链为目标，鼓励区域内创新主体按照比较优势，进行产业链整合，形成分工明确，功能合理，具有互补性竞争优势的产业链，以京津冀地区的畅通循环推动国内大循环。积极参与“一带一路”建设。将对内合作和对外开放联动起来，助力国内国际双循环。发挥产能优势，依托龙头企业，聚焦钢铁、水泥、玻璃、光伏、电力及高新技术行业，推动产业实现从生产初级产品向生产高附加值产品转换，从进入海外市场向提升市场占有率和创建自主品牌转换。

（三）加快产业协同创新，促进创新要素跨区流动

建立协同创新共同体。河北强化引进京津创新资源，鼓励企业与高校、科研单位共建研发平台，联合开展关键共性技术研究，搭建人才信息共享平台，促进各种创新要素顺畅流动。根据雄安新区、首都行政副中心、通武廊一体化、京津冀大数据走廊等建设需求，加大高端人才的流动、引进与辐射。探索共建共享的创新生态系统。借鉴推广中关村海淀园秦皇岛分园、保定中关村创新中心、天津滨海中关村科技园等区域协同创新的成功模式，探索开发区、科技企业孵化器等建设与管理模式，促进京津技术创新成果在河北快速规模化应用。构建京津冀现代产业组织。形成企业集团、战略联盟、产业链条、产业生态圈等，优化配置资源、组织专业化生产，将分散的三方企业、产业紧密联结起来，形成基于比较优势、专业化分工协作的京津冀现代产业体系。

（四）发挥政府和市场作用，打造协同发展环境优势

按照“政府引导、市场主导、合作共建”原则，搭建市场化合作平台，健全常态化对接机制，推进京津冀协同发展体制机制创新。积极探索产业转移协作的市场化实践模式。对适合市场机制发挥作用的领域，要充分尊重市场、发挥市场作用，保障生产要素、产业资源的市场化流动，探索政府与企业共同规划、共同投资、共同建设、共同管理和共同受益的发展模式。推进体制机制创新。进一步深化改革，优化营商环境，在行政、财税、金融等领域加大对重点转移产业的支持力度，大力发展产业辅助服务市场，形成推动京津冀产业协同发展的强大合力。完善协同保障机制。充分发挥京津冀协同发展联席会制度等一系列现有机制的作用，利用京津冀协同发展项目对接推介会等形式，加强对高端产业的宣传推介，加快市场深度协同开发与互通，拓展市场交易渠道，为深入推进京津冀产业协同发展提供机制保障。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2020年9月11日第36期