打破能源“三元悖论”要增强政策灵活性

“十四五”及今后更长一个时期，我国将全面进入新发展阶段，构建新发展格局，迫切需要加快能源革命和能源转型步伐。但是，能源问题历来十分复杂，涉及安全保障、公平可及、生态保护等方方面面，必须坚持系统观念，统筹考虑和部署。联合国世界能源理事会提出的“三元悖论指数”，能够比较全面地反映能源转型过程中的国家战略选择和政策平衡。

“三元悖论”是各国能源转型

普遍面临的难题

在世界各国推进能源转型过程中，普遍面临着既要保障能源安全，又要消除能源贫困、实现公平可及，还要保护生态环境的政策选择或平衡难题，被称之为能源政策的“安全、公平、生态”“三元悖论”现象。自2010年以来，联合国世界能源理事会开始陆续发布《世界能源三元悖论指数》（WorldEnergyTrilemmaIndex)，对世界主要国家和地区的能源安全、能源公平、能源生态（或环境可持续性）政策平衡效果进行评价。其中，能源安全主要衡量能源供需的可靠性、稳定性，核心是能源供应保障能力；能源公平主要评价能源的可及性、普惠性、便利性、经济性或可负担性，核心是消除“能源贫困”的努力程度与效果；能源生态主要考察能源的低碳、清洁化程度以及环境的可持续性，核心是推动能源转型、碳减排、污染防控的政策力度与成效。

在2020年发布的世界108个国家和地区的能源“三元悖论指数”排名中，处于领先地位的主要来自欧洲地区，其中瑞士、瑞典、丹麦位居前三。中国在综合排名中居第55位（2019年为72位），被评为进步最快，特别是生态指标改进最佳的10个国家之一，主要得益于中国坚持绿色发展及治理污染、减少排放、保护环境的政策措施。

近年来，世界各国纷纷采取积极的能源政策，依靠技术进步、大力发展可再生能源、加强国际合作等，扩大了平衡能源“三元悖论”难题的空间，绝大多数国家的整体表现有所改善，但很少有哪个国家能够实现每个方面的持续、同步改善。普遍的做法是实施动态优化的平衡政策，即根据不同发展时期或阶段的实际需要，明确能源政策的着力点和优先级。“十四五”及今后更长一个时期，我国能源转型发展的“三元悖论”矛盾将进一步显露，能源规划和政策同样需要统筹处理好能源安全、能源公平、能源生态的优化平衡问题。

我国能源转型“三元悖论”日渐显现

首先，“十四五”期间，我国能源供需矛盾依然较大，油气进口的不确定、不稳定因素增多，在构建“双循环”新发展格局中，“保能源安全”变得更加重要。目前，我国能源总体自给率保持在80%以上，但石油和天然气的对外依存度已达70%和45%，油气在一次能源消费结构中占近30%，存在进口来源地动荡、运输通道受阻等多方面风险隐患。面对日益复杂的国际形势，如果突出考虑能源安全问题，就应该立足国情，最大程度发挥国内煤炭和油气的基础保障作用。但是，煤炭属于高碳能源，清洁高效利用成本较高，在低碳转型中本应承担减量削峰任务；国内油气资源储量品位劣质化特征明显，陆上石油开发的平均完全成本已超过目前国际油价水平。此种情况必然会增加社会综合用能成本及碳减排压力，不利于实现能源公平和能源生态目标。

其次，“十四五”期间，我国开始从全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进，提高能源的可及性、普惠性、可负担性等，将是衡量城乡居民生活质量水平的重要指标。目前，我国高碳能源利用广泛、价格低廉，清洁低碳能源开发利用严重不足。2019年，我国一次能源消费结构中，煤炭占57%、石油占20%、天然气占8%，而这三种能源消费的全球占比分别是27%、33%和24%。我国人均能源消费量只有西方发达国家平均水平的一半、美国的三分之一。特别是中西部偏远贫困地区，刚刚消除“能源贫困”，电力能源供应还不稳定。在这种情况下，如果突出考虑能源公平，就应该借国际油价低迷之机，大规模进口石油和天然气，减少国内低产低效高成本油气田生产；允许农村及边远地区燃烧具有经济性的柴薪和散煤等。但是，此举必然持续增加油气对外依存度及碳排放，相应削弱能源安全自主保障能力，并影响到能源生态环境改善。

再次，“十四五”期间，我国的碳减排、污染防控、环境治理任务十分艰巨，能源清洁化转型要在“美丽中国”与生态文明建设中发挥重要作用。我国已承诺将按照《巴黎协定》要求，为应对全球气候变化提高国家自主贡献力度，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。在2020年决胜污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战的基础上，必须采取更加有力的政策和措施，加快能源的清洁化、低碳化转型。在这种情况下，如果突出考虑能源生态问题，就应该大力发展太阳能、风能等清洁、低碳能源，提高终端用能的电气化水平，大幅削减碳峰值。但是，限于目前的技术水平，此类可再生能源因其间歇性、分散性特点以及能量密度弱势，短期内无法大规模替代煤炭和石油，难以实质性形成国家能源安全保障能力，也无法有效满足人民群众对用能便利性、经济性、稳定性的要求。

由此可见，在坚持实施“四个革命、一个合作”能源安全新战略不动摇的同时，迫切需要增强政策的灵活性、针对性，按照矛盾主次、轻重缓急、由近及远，调整能源安全、公平、生态政策的着力点和优先级。

破解“三元悖论”要更好利用国内国外两个市场

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》，为能源转型发展指明了方向，明确要加快推动绿色低碳发展，推进能源革命，保障能源安全，促进能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，不断实现人民对美好生活的向往。这也是我们破解能源“三元桲论”的基本准则。

总体上讲，应立足当前实际、着眼长远目标，坚持底线思维、划分轻重缓急。坚持把保障能源安全作为首要任务，并按照应急安全与战略安全层级进行中长期部署，致力于构建本土化、区域化的可再生能源供应体系；把促进能源公平作为发展宗旨，进一步提高全面建成小康社会后的能源可及性，使优质能源普及程度成为衡量城乡居民生活水平的重要指标；把保护能源生态作为约束条件，严格能源消费总量和强度“双控”政策，设定碳排放上限，用可再生能源满足能源消费增长，到2035年基本实现能源安全、能源公平、能源生态的平衡协同改进。

首先，在保障能源安全方面，“十四五”时期，以应急安全保障为主，坚持底线思维，继续加大国内油气勘探开发力度，继续扩大石油、天然气储备能力；多措并举推进煤炭清洁高效利用，大力推广先进燃煤发电技术。发展煤炭分质分级梯级利用，开发富油煤的热解技术；适度发展煤制油、煤制烯烃产业等。2025-2035年期间，以战略安全保障为主，大力发展可再生能源，全面推进能源转型以及对煤炭、石油等化石能源的替代，加快构建本土化、区域化的可再生能源供应体系。同时，强化节能提效政策落实及能源消费总量与强度“双控”目标约束。

其次，在促进能源公平方面，“十四五”时期，考虑到全面建成小康社会后，部分地区能源供应的普及性、可负担性基础还比较脆弱，需进一步加强能源基础设施建设，防止出现“能源返贫”。深化能源重点领域和关键环节体制机制改革，依靠市场开放和竞争，增强能源供应的多样性、灵活性，降低社会用能价格和成本。加强能源需求侧管理，建立完善紧急情况下民生用能保障机制和需求压减机制。2025-2035年期间，立足于扩大优质能源的普及程度，推进城乡新能源新生活建设。实施“风光水火储一体化”和“源网荷储一体化”建设工程，形成多能互补、深度协同的能源生产和消费模式，不断提高人民群众用能的便利性、可负担性、可持续性，增强具有中国特色的能源民生福祉。

再次，在改善能源生态方面，“十四五”时期，可从能源消费增量结构优化入手，提高可再生能源增量占比。在继续大力发展陆上风能和太阳能的同时，加大海上风电、地热能、城市垃圾发电等可再生能源发展。优化可再生能源发展政策体系，综合利用风能、光能、生物质、地热和天然气等，构建分布式低碳能源网络，健全可再生能源电力消纳保障机制。将限制碳排放纳入发展规划，明确碳排放上限，为实现2030年气候目标奠定基础。2025-2035年期间，进一步降低能源生产和消费对生态环境的影响，持续优化经济布局、调整产业结构、改变生产消费方式，提高能源效率、严格控制排放标准，从源头上摆脱高碳时代的“路径依赖”，推动经济社会全面转型升级。

在当前和今后一个时期，谋划我国能源“三元悖论”平衡需要围绕构建国内国际双循环、相互促进的新发展格局，把立足国内开发与加强国际合作有机结合起来，更好地利用国内外两个市场、两种资源，在扩大对外开放中促进能源安全、能源公平、能源生态的协同发展，并成为畅通国内大循环、联通国内国际市场的重要纽带。

（作者系中国石油集团国家高端智库研究中心专职副主任）