《关于加强核电工程建设质量管理的通知》呈现五大亮点

近日，国家能源局和生态环境部共同发布《关于加强核电工程建设质量管理的通知》（以下简称《通知》），对进一步加强核电工程建设质量管理，切实履行《核安全法》等法律法规要求，明确和落实核电工程建设相关单位质量责任，保证工程质量，确保核安全，实现碳中和目标，具有重大意义。

《通知》亮点纷呈，主要体现在：助力实现碳中和目标；明确核电集团领导责任；厘清核电建设相关方责任；建立预防和惩治造假制度；推进核电建设现代化管理。

亮点一：助力实现碳中和目标

2020年9月22日第七十五届联合国大会一般性辩论会上，以及12月12日气候雄心峰会上，习近平主席两次向全世界郑重宣布：中国提高国家自主贡献力度，力争2030年前碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和；到2030年，中国单位GDP二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右。

前不久闭幕的中央经济工作会议，也将做好碳中和工作列入2021年要抓好的八大重点任务之一。碳中和不仅是应对气候变化的国家政策，也是我国经济结构转型升级、自身可持续发展的内在需求，是建设人与自然和谐共生的现代化国家、建立人类命运共同体的必然要求。

发展核电是应对气候变化、促进低碳转型、优化能源结构、构建多元化清洁能源体系的重要举措，也是构建国内国际双循环相互促进新发展格局的抓手。安全是核电的生命线，是核电发展的前提和基础，核安全更是国家安全的重要组成部分。工程质量则是保证核电安全的物质基础，建设期的质量就是运行期的核安全。

党中央、国务院高度重视核电安全。国家能源局和生态环境部共同发布《通知》，是站在维护国家安全的高度，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持安全第一、质量第一，以对党和国家、对人民、对事业高度负责的态度，着力推动更加严格认真做好核电工程建设质量管理工作，确保核安全万无一失，为保障核电安全高效发展，从而助力实现碳中和目标，意义非常重大。

亮点二：明确核电集团领导责任

《通知》明确“核电厂控股企业集团（以下简称核电集团）”对核电工程质量负有领导责任。这是首次专门明确核电集团公司所应承担的责任类型，即负有领导责任。

《核安全法》第五条规定“核设施营运单位对核安全负全面责任”，《民用核设施安全监督管理条例》第七条规定“核设施营运单位直接负责所营运的核设施的安全”，《民用核安全设备监督管理条例》第五条规定，“民用核设施营运单位，对民用核安全设备的使用和运行安全承担全面责任”。所以，法律法规中明确由“核设施营运单位”承担领导责任。但是，谁是“核设施营运单位”是一直以来争议的焦点问题。

在《核安全法》《民用核安全设备监督管理条例》《民用核设施安全监督管理条例》等有关法律法规中，对于“核设施营运单位”的法律定义，是指“申请或者持有核设施安全许可证，可以经营和运行核设施的单位”。《核安全法》第十五条明确规定了核设施营运单位需要具备的6个条件，其中第五个是“具备应急响应能力和核损害赔偿财务保障能力”。只有核电集团“具备应急响应能力和核损害赔偿财务保障能力”。因此，“核设施营运单位”是核电集团。

在企业责任方面，《刑法》里涉及对企业承担安全和环保相关刑事责任的主体均为“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”。包括《核安全法》《安全生产法》在内的有关安全生产和生态环境保护相关法律中，对于责任追究的条款，也都是规定“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”担责。

根据2015年12月16日起施行的最高人民法院和最高人民检察院《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，“直接负责的主管人员”是指生产经营单位的负责人、管理人员、实际控制人、投资人，即法定代表人；“其他直接责任人员”是指对安全生产设施或者安全生产条件负有管理、维护职责的人员。

2019年2月20日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部和生态环境部共同发布了《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》，其中明确：“直接负责的主管人员”，是指对单位犯罪起决定、批准、组织、策划、指挥、授意、纵容等作用的主管人员，包括单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人、高级管理人员等；“其他直接责任人员”，是指在直接负责的主管人员的指挥、授意下积极参与实施单位犯罪或者对具体实施单位犯罪起较大作用的人员。

从实践中法院的判决也可以看出，董事长、总经理、法人代表对企业违法行为承担首要责任。例如，不久前法院宣判的江苏响水“3·21”特大爆炸事故案，天嘉宜公司总经理、法人代表被判有期徒刑20年，倪家巷集团（天嘉宜的控股公司）原任及现任董事长分别被判处有期徒刑12年和13年，天嘉宜公司副总经理、安全总监兼总工等4人被判9年至6年不等有期徒刑。

综上，《通知》明确核电集团对核电工程质量负有领导责任，是现行法律法规中已有的要求，这次在《通知》中予以明确规定，便于理解和在实际工作中执行。

亮点三：厘清核电建设相关方责任

30多年来，我国核电一直保持良好安全记录，在运机组安全稳定运行，在建工程质量总体受控。但是，如果核电工程建设相关方出现责任不清，责权利不一致的情况，可能会出现一些质量问题。例如，业主单位质量管理职能弱化，工程总承包单位质量责任落实不到位，监理单位独立性不足；工程招投标过程不规范，不合理低价中标现象等。

因此，《通知》厘清了核电工程的建设单位、总包单位、设计单位、设备制造单位、施工单位、监理单位等6个核电建设相关方之间的责任。

“建设单位”是工程建设管理的主体和质量的总责任方，要保证核电建设工程合理的工期和概算，强化监督职能，严格审查和控制主要承包商的准入条件，对各参建单位的质量责任落实情况进行监督检查，督促落实施工人员的直接责任和各级质量控制人员的监督责任。对质量管理不到位的单位，要及时进行约谈，责令其采取更换项目负责人乃至终止合同等纠正措施。

“总包单位”对其承担的工程设计、设备采购、施工管理、调试等工作负直接责任，要实施全过程质量管理，加强对设计、设备、材料及施工单位的质量管理和监督，建立工程资源评估机制，定期评价关键资源配置情况并向建设单位报告。

“设计单位”对核电工程设计质量负责，要统筹专业协同设计，加强设计审查，提高设计质量；尤其是要规范设计变更管理，严格审查因制造、施工偏差导致的设计变更，杜绝从设计上随意降低安全质量标准。

“设备制造单位”对核电工程设备制造质量负责，要优化设备制造过程质量监控手段，加大对分包商、供货商的监督管理力度，持续做好已供货设备运行质量跟踪和维保服务。

“施工单位”对核电工程施工质量负责，要合理配置施工资源，提高核安全意识和专业技能水平，采取措施保证施工队伍稳定，保障人员资质要求。

“监理单位”对核电工程施工质量承担监理责任，要严格依法开展独立第三方监理，不得与建设单位、总包单位、施工单位有隶属或人员派遣关系；要保证现场监理人员、设备投入，确保施工关键部位、关键环节、关键工序监理到位。

以上对6个核电建设相关方的责任要求，都是《建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》《民用核安全设备监督管理条例》《核电厂质量保证安全规定》等现行法律法规中已有的要求。对有关责任要求，在这些法律法规中已作出详细规定，所以核电建设各相关方不仅要严格遵守《通知》的要求，还要熟知这些法律法规的要求。

特别需要注意的是，《通知》对以上6个核电建设相关方，都明确要求承担“终身责任”，即各相关方按照各自职责对所承担的核电工程质量负有终身责任。如果因严重不负责造成后果的，还要承担刑事责任。

亮点四：建立预防和惩治造假制度

造假是影响核电工程质量的严重问题。核电工程建设涉及的资金量庞大，项目资金少则数千万元，多则上亿元；核电工程建设工期比较长，少则7年，多则10年；核电站需要运行少则40年，长则60年甚至更长的时间。一旦在核电建设过程中造假，造成的资金损失、时间损失和国家损失都是无法挽回的，所以对核电工程建设的要求需要更高、更严。

《通知》首先建立预防造假制度，从源头预防造假。一是规范招投标管理，将安全与质量标准作为招标文件强制性要求和条件，防止不合理低价中标后偷工减料、以次充好。二是强化质量保证工作独立性和权威性，要求相关单位单独设置质量保证机构，质保部门负责人除向项目部主要负责人汇报工作外，还应向本单位总部独立报告。三是开展质量抽检复查，由第三方检验机构对关键设备、零部件、大宗材料以及特殊工艺过程，独立开展随机抽查复查。四是经验反馈和警示教育制度，针对行业内发生的典型工程质量问题，深刻汲取教训，举一反三，防范问题重复发生。

《通知》在建立预防造假制度的同时，还建立了惩治造假制度，严厉打击造假行为。一是鼓励举报制度，要求建设单位牵头建立针对工程质量造假问题的举报渠道和处理程序；《核安全法》第68条明确规定公民、法人和其他组织有权向国务院核安全监督管理部门或者其他有关部门举报，《通知》是在此基础上要求建设单位建立举报渠道和处理程序。二是质量责任追究制度，《通知》要求核电集团组织各参建单位签订质量终身责任承诺书，加强对各核电项目质量管理的监督检查，建立核电工程质量总监派驻制度。三是“黑名单”制度，国家能源局、国家核安全局将对核电工程质量造假问题发现一起、通报一起，并将失信行为记入相关责任单位和责任人员信用记录，纳入全国信用信息共享平台，即列入“黑名单”，向社会公开并实施失信联合惩戒；对情节严重的，将实施市场和行业禁入措施，直至永久逐出市场。四是“零容忍”问责制度。动员千遍，不如问责一次；一个案例，胜过一打文件。《通知》明确“对于构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

《刑法》对于核电工程建设过程中的造假行为，是有不少条款的。例如，对于无损检测单位和人员造假或者出具假数据的违法行为，《刑法》第229条规定，承担验证职责的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金。承担验证职责的人员严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

亮点五：推进核电建设现代化管理

《通知》鼓励核电集团和各有关单位对核电工程建设进行现代化管理，深入研究推广信息化、智能化、大数据、区块链等新技术在核电工程建设管理中的应用，统筹建设共享高效的信息管理平台和“智慧工地”，提高建设项目管理信息化、智能化水平，更好保障工程质量。

《通知》在推进核电建设现代化管理方面有4项举措：一是建立现场人员识别和定位系统，对进入工程现场的人员，采用人脸、虹膜等生物识别技术进行电子打卡，采用移动定位、电子围栏等技术对作业人员进行提醒和监督。二是推广设计图纸、操作规程、施工方案、质量计划等标准化、电子化开发，探索采用射频识别、物联网等技术，实现物项质量状态、存放位置、数量等的动态管理。三是推动建立工程远程监控系统，对重点部位、隐蔽工程、关键工序实施全过程在线监控，对大体积混凝土浇筑、核安全设备焊接和无损检测等重要活动进行摄录，影像记录应具有可追溯性。四是探索应用人工智能工业影像识别技术，辅助现场质量检查人员开展人、机双重检验。探索区块链等技术在质量管理中的应用，加强质量信息管理，防止质量信息篡改等。

《通知》从2020年12月25日起已经生效并开始实施。各核电集团、建设单位、总包单位、设计单位、设备制造单位、施工单位、监理单位等，应进一步提高认识，站在维护国家安全的高度，结合本单位实际，制定落实方案并组织实施，将《通知》各项要求抓到细处、做到深处、干到真处、落到实处，更加严格认真做好核电工程建设质量管理工作，确保核安全万无一失。

作者单位：生态环境部核设施安全监管司