生态环境部回应全国碳交易市场上线交易重点问题（附国务院政策吹风会全文）

7月14日上午10时国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，生态环境部副部长赵英民介绍了启动全国碳排放权交易市场上线交易有关情况并答记者问。

生态环境部副部长赵英民介绍，国务院常务会议决定，将于今年7月启动全国碳排放权交易市场上线交易，目前各项工作已准备就绪。建设全国碳排放权交易市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大制度创新，是实现碳达峰碳中和的重要政策工具。

生态环境部副部长 赵英民:

各位媒体界的朋友们，大家上午好！建设全国碳排放权交易市场，是利用市场机制控制和减少温室气体排放，推动绿色低碳发展的一项重大制度创新，是实现碳达峰、碳中和与国家自主贡献目标的重要政策工具。因此，受到了国际国内的高度关注和期待。

党中央、国务院高度重视全国碳市场建设工作，2015年以来习近平总书记在多个国际场合就碳市场建设作出重要宣示。2021年4月22日在领导人气候峰会上宣布中国将启动全国碳市场上线交易。李克强总理多次作出重要批示，在今年《政府工作报告》上强调要加快建设碳排放权交易市场，韩正副总理多次提出要求，并协调推动全国碳市场建设工作。生态环境部根据国务院批准的建设方案，牵头组织全国碳市场建设工作，目前相关建设任务已经基本完成，各项准备工作已经就绪。7月7日，国务院常务会议审议决定在7月择机启动全国碳排放权交易市场，开展上线交易。

中国的碳市场建设是从地方试点起步，2011年10月在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳7省市启动了碳排放权交易地方试点工作。2013年起，7个地方试点碳市场陆续开始上线交易，有效促进了试点省市企业温室气体减排，也为全国碳市场建设摸索了制度，锻炼了人才，积累了经验，奠定了基础。2017年末，经过国务院同意《全国碳排放权交易市场建设方案》印发实施，要求建设全国统一的碳排放权交易市场。

2018年以来，生态环境部根据“三定方案”新职能职责的要求，积极推进全国碳市场建设各项工作。一是构建了支撑全国碳市场运行的制度体系，先后出台了《碳排放权交易管理办法（试行）》和碳排放权登记、交易、结算等管理制度，以及企业温室气体排放核算、核查等技术规范。同时，正在积极配合司法部推进《国务院碳排放权交易管理暂行条例》的立法进程。二是稳妥制定配额分配实施方案。明确发电行业作为首个纳入全国碳市场的行业，市场启动初期，只在发电行业重点排放单位之间开展配额现货交易，并衔接我国正在实行的碳排放强度管理制度，采取基准法对全国发电行业重点排放单位分配核发首批配额。三是扎实开展数据质量管理工作。严格落实碳排放核算、核查、报告制度，在企业报告、地方生态环境部门核查的基础上，生态环境部组织专门的督导帮扶，监督指导省级生态环境部门加大核查力度，组织开展核查抽查，通过对地方督促检查和对企业现场抽查，进一步加强对数据管理，提升数据质量。四是完成相关系统建设和运行测试任务。利用全国排污许可证管理信息平台，我们建设了重点排放单位温室气体排放信息管理系统，指导推动湖北省、上海市完成了全国碳排放权注册登记系统和交易系统的建设任务，并且通过了系统的测试和验收。五是组织开展能力建设，提升能力水平。对各地生态环境主管部门、相关企业、第三方机构等持续开展了全国碳市场系统培训，培养温室气体核查、核算、管理等方面的人才。

全国碳市场在碳达峰和碳中和过程中发挥了什么样的具体作用？我国全国碳排放市场的建设工作下一步如何推进？

赵英民:

全国碳排放权交易市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放，推动绿色低碳发展的一项制度创新，也是落实习近平主席对外庄严宣示承诺我国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和的国家自主贡献目标的重要核心政策工具。今年是全国碳市场第一个履约周期，纳入发电行业重点排放单位超过了2000家，我们测算纳入首批碳市场覆盖的这些企业碳排放量超过40亿吨二氧化碳，意味着中国的碳排放权交易市场一经启动就将成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。

全国碳市场对中国碳达峰、碳中和的作用和意义非常重要。主要体现在几个方面：一是推动碳市场管控的高排放行业实现产业结构和能源消费的绿色低碳化，促进高排放行业率先达峰。二是为碳减排释放价格信号，并提供经济激励机制，将资金引导至减排潜力大的行业企业，推动绿色低碳技术创新，推动前沿技术创新突破和高排放行业的绿色低碳发展的转型。三是通过构建全国碳市场抵销机制，促进增加林业碳汇，促进可再生能源的发展，助力区域协调发展和生态保护补偿，倡导绿色低碳的生产和消费方式。四是依托全国碳市场，为行业、区域绿色低碳发展转型，实现碳达峰、碳中和提供投融资渠道。

国内外实践表明，碳市场是以较低成本实现特定减排目标的政策工具，与传统行政管理手段相比，既能够将温室气体控排责任压实到企业，又能够为碳减排提供相应的经济激励机制，降低全社会的减排成本，并且带动绿色技术创新和产业投资，为处理好经济发展和碳减排的关系提供了有效的工具。

下一步，生态环境部将进一步扎实做好全国碳市场各项工作，持续完善配套制度体系，推动出台《碳排放权交易管理暂行条例》，进一步完善相关的技术法规、标准、管理体系。在发电行业碳市场健康运行的基础上，逐步将市场覆盖范围扩大到更多的高排放行业，根据需要丰富交易品种和交易方式，实现全国碳市场的平稳有效运行和健康持续发展，有效发挥市场机制在控制温室气体排放，实现我国碳达峰、碳中和目标中的作用。谢谢。

碳交易的前提是碳排放的准确量化。生态环境部目前在强化排放监测、核查排放数据方面有哪些有效措施？如何保证配额分配公正合理，下一步还将采取哪些措施保证数据质量？

赵英民：

的确，市场要进行交易最基本的基础是要确保碳排放数据的真实准确，这也是我们全国碳市场建设工作的重中之重。生态环境部高度重视碳排放数据质量工作，在连续多年开展各相关行业碳排放数据核算、报告与核查工作的基础上，为进一步强化全国碳市场上线交易前的数据质量管理，我们专门印发了《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施》《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》，对发电行业重点排放单位的核算和报告进行统一规范，对省级主管部门开展数据核查的程序和内容提出严格要求。按照现在的工作程序，在企业报告数据和省级生态环保部门核查工作完成以后，生态环境部还组织了对地方的督促检查和对企业的现场抽查。同时，我们进一步加强了对企业和第三方机构的信息公开力度，要求企业公开排放情况。省级生态环境主管部门公开核查技术服务机构从业业绩，以信息公开方式加强行业监督和社会监督。根据核查的情况看，总体来说全国碳市场数据质量是符合要求的。

在配额分配的公正性方面，全国碳市场配额分配的方法是全国统一、公开透明的。企业根据排放情况可以自行计算，得出应该获得的配额数量。配额分配的基础是经过生态环境主管部门核查后的碳排放相关数据，根据《碳排放权交易管理办法（试行）》的规定，重点排放单位对排放数据的核查结果乃至分到的配额有疑义的还可以复核申诉。在配额分配的合理性上，目前配额采取的是以强度控制为基本思路的行业基准法，实行免费分配。这个方法基于实际产出量，对标行业先进碳排放水平，配额免费分配而且与实际产出量挂钩，既体现了奖励先进、惩戒落后的原则，也兼顾了当前我国将二氧化碳排放强度列为约束性指标要求的制度安排。在配额分配制度设计中，考虑一些企业承受能力和对碳市场的适应性，对企业的配额缺口量作出了适当控制，需要通过购买配额来履约的企业，还可以通过抵消机制购买价格更低的自愿减排量，进一步降低履约成本。

为了进一步提升全国碳市场数据质量，下一步将继续加大工作力度。一是积极推动尽早发布《碳排放权交易管理暂行条例》，加大对数据造假行为的处罚力度，加强执法保障。二是持续加强能力建设，提升碳市场参与各方业务能力。三是加强监督指导，持续开展对地方生态环境部门和企业的监督帮扶，狠抓数据管理。四是加强信息公开和信用体系建设，借助全社会力量对数据管理工作进行监督，从而提升全国碳市场的数据质量。

从地方试点到全国碳市场上线，我国的探索经过了十年，能否介绍一下这十年间总结了哪些经验？以及全国碳市场和地方碳市场运行和管理有什么异同？全国碳市场和地方碳市场如何保证平稳过渡接轨？

生态环境部应对气候变化司司长 李高:

谢谢你的提问。我们国家的碳市场建设从地方试点起步，从2011年10月以来，在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳两省五市开展了碳排放权交易地方试点工作，地方试点从2013年6月先后启动了交易。经过多年发展取得了积极进展，为全国碳市场建设积累了经验。几个试点市场覆盖了电力、钢铁、水泥20多个行业近3000家重点排放单位，到2021年6月，试点省市碳市场累计配额成交量4.8亿吨二氧化碳当量，成交额约114亿元。成果也体现在两个方面，重点排放单位履约率保持很高水平，市场覆盖范围内碳排放总量和强度保持双降，对于促进企业温室气体减排，强化社会各界低碳发展的意识，为全国碳市场建设积累了宝贵经验。我想，这些宝贵经验体现在一些制度设计上，包括地方法律法规的建设、配额分配方式、交易方式等方面，在人才队伍方面为全国碳市场建设积累了人才队伍。

全国碳市场和地方试点市场的设计原理是一样的。按照党中央、国务院决策部署，我们在充分借鉴试点碳市场经验基础上，明确以发电行业为突破口，分阶段、有步骤地推动全国碳市场建设。在覆盖范围、准入门槛、配额分配方面的制度设计和试点市场有一定的差异。7个试点碳市场在纳入的行业范围、门槛也是根据各地的产业发展实际情况和各地温室气体控制目标、管理要求来定的。全国碳市场从发电行业起步，全国碳市场建设以后，我们工作重点转向确保全国统一的碳排放权交易市场平稳、有效运行。地方的碳市场要逐步地向全国碳市场过渡。目前，全国碳市场以发电行业为突破口，参与全国碳排放权交易市场的发电行业重点排放单位不再参加地方碳市场的交易。避免一个企业既参加地方碳市场又参加全国碳市场的情况。

在具体过渡的时间表、路线图方面，还要根据全国碳市场发展、根据地方试点实际情况进一步研究。在全国碳市场建立的情况下，我们不再支持地方新增试点，现有试点可以在现有基础上进一步深化，同时做好向全国碳市场过渡的相关准备工作。

请问在碳排放权交易中，环境部门如何对企业和单位进行监管？对于虚假登记和交易等情况，环境部门如何处理？

赵英民:

这个问题刚才在回答如何强化数据质量的时候，已经涉及到一些。碳排放权交易市场的制度基础是强制性的减排履约责任。同时，碳排放权交易市场运行具有操作环节多、规范性要求强、专业要求高的特点，因此必须要在法治轨道上进行。去年年底，生态环境部为了建设全国碳市场、推动全国碳市场的启动运行，制定发布了一系列有关碳市场相关制度，初步构建了全国碳市场制度体系。

去年年底，我们出台了《碳排放权交易管理办法（试行）》，对碳市场交易主体的条件、交易产品、交易方式、各参与方权利和义务等作出了规定。我们印发了《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，启动了全国碳市场第一个履约周期。今年以来，又陆续发布企业温室气体排放核算方法与报告指南、核查指南以及碳排放权登记、交易、结算管理规则等一系列文件，这些制度文件的发布都是为了规范市场运行管理的各个环节。碳排放权登记、交易、结算三个管理规则，针对登记、交易、结算活动各环节明确了监管主体和责任，细化了监管内容，实现了整个碳市场流程各个环节的全覆盖，形成闭环，实现了精细化监管，从而有效地防止虚假登记和交易，保护各方交易主体的合法权益，维护整个市场秩序和公平。

下一步，我们将从以下几个方面继续推动相关工作制度的落实。一是指导监督，主要是对市场各参与主体严格按照相关制度规定开展业务进行指导监督。二是能力建设，主要是加强对市场参与主体以及生态环境系统的碳市场相关能力建设，推动各个单位相关方懂制度、守制度、用制度。三是联合监管，碳市场监管涉及到多项法律法规，监管职能也涉及到国务院很多部门，我们将协调相关部门，依据有关法律法规，组织开展对碳市场运行各个环节的联合监管。四是立法保障，推动《碳排放权交易管理暂行条例》尽快出台，以更高层次的立法保障碳市场各项制度有效实施。

全国碳市场首批纳入的企业2000多家都是发电企业，这是出于什么样的考虑？其他重点行业领域现在准备情况如何，大概什么时候可能纳入？对于碳市场的配套制度，接下来有什么样的规划？

赵英民:

全国碳市场选择以发电行业为突破口，有两个方面的考虑：一是发电行业直接烧煤，所以这个行业的二氧化碳排放量比较大。包括自备电厂在内的全国2000多家发电行业重点排放单位，年排放二氧化碳超过了40亿吨，因此首先把发电行业作为首批启动行业，能够充分地发挥碳市场控制温室气体排放的积极作用。二是发电行业的管理制度相对健全，数据基础比较好。因为要交易，首先要有准确的数据。排放数据的准确、有效获取是开展碳市场交易的前提。发电行业产品单一，排放数据的计量设施完备，整个行业的自动化管理程度高，数据管理规范，而且容易核实，配额分配简便易行。从国际经验看，发电行业都是各国碳市场优先选择纳入的行业。既然它二氧化碳排放大、煤炭消费多，所以这个行业首先纳入，可以同时起到减污降碳协同的作用。

结合国家排放清单的编制工作，我们已经连续多年组织开展了全国发电、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等高排放行业的数据核算、报送和核查工作。因此这些高排放行业，他们的数据核算、报送核查工作也是有比较扎实的基础。为做好扩大全国碳市场覆盖行业范围的基础准备工作，目前我们已经委托相关的科研单位、行业协会研究提出符合全国碳市场要求的有关行业标准和技术规范建议。下一步，我们将按照成熟一个批准发布一个的原则，加快对相关行业温室气体排放核算与报告国家标准的修订工作，研究制定分行业配额分配方案，在发电行业碳市场健康运行以后，进一步扩大碳市场覆盖行业范围，充分发挥市场机制在控制温室气体排放、促进绿色低碳技术创新、引导气候投融资等方面的重要作用。

接下来，碳市场启动后还有个磨合、完善、稳定的过程。我们希望在这个过程中，进一步为随后行业覆盖面的扩大、交易品种的增多打下基础，积累经验，推动中国碳市场健康发展。

目前碳市场相关人才队伍建设情况如何？为了满足全国碳市场运行的人才需求，生态环境部做了哪些工作？随着全国碳市场从发电行业拓展到其他行业，生态环境部将采取哪些措施加快相关人才队伍建设？

李高:

谢谢你的提问。碳市场建设是个复杂的系统工程，专业队伍建设非常重要，我们把加强碳排放领域、碳市场相关的专业人才队伍建设、提升相关人员的能力作为全国碳市场建设的重要基础性工作。2018年以来，生态环境部持续开展全国碳市场能力建设，我们组织编制了全国碳市场系列培训教材，培训教材涵盖碳市场运行的各个方面、各个环节，还录制了相关的视频。专门针对省级生态环境主管部门、相关机构，包括技术服务机构、技术支撑机构，包括参与碳市场相关的企业开展了能力建设培训，初步计算超过60场。2019年10月-12月，组织相关支撑单位举办了8期17场次碳市场配额分配和管理系列培训活动，也是为了发电行业的配额分配和碳市场启动工作打好基础。配额分配是一个非常重要的环节，对于刚刚接触的企业和相关管理部门来讲也是个比较复杂的问题。我们专门就配额分配有关内容对省级生态环境主管部门和发电行业企业开展培训，就这一项专项的培训，参训规模超过6000人次。此外，支持相关省市碳市场能力建设培训中心、行业协会、研究机构积极开展了大量的全国碳市场相关能力建设培训工作和活动。

近来有一个新变化，2021年3月，碳排放管理员列入《中华人民共和国职业分类大典》，也就是说，未来碳排放管理员是我们国家承认的一个职业。下一步要依托职业培训来进一步开展相关培训活动，加强碳排放领域、碳市场相关人才队伍建设，把这个重要渠道发挥好。

全国碳市场很快要上线交易，我们将以上线交易为契机，继续深入开展覆盖发电、建材、有色金属、石油化工、钢铁以及更多行业的能力建设培训活动，设置更有针对性的专门培训课程，为省级生态环境主管部门、技术服务机构和企业的碳排放管理、碳市场管理相关人员进行学习。同时，进一步加大支持和指导力度，支持相关行业协会、支撑单位加快推动规范碳排放管理员新职业的发展，鼓励地方企业开展系统全面、形式多样的碳市场能力建设培训活动，全方位加大人才队伍的培养力度。通过各种培训活动，进一步提升碳市场从业人员素质，包括管理、服务、核查机构的相关人员，在持续强化碳排放核算报告核查数据质量方面进一步加强培训，让相关人员更好地理解我们相关的管理要求、管理流程，通过这样一些工作更好地支撑全国碳市场建设，为碳市场的平稳运行和进一步的扩大、深化打好人才基础。

碳市场启动以后，社会普遍关注的是碳价。全国碳市场的碳价如何形成？在起始阶段将处于什么样的水平？如何利用碳市场形成合理有效的碳价格引导企业减排？

赵英民:

碳市场将通过价格信号来引导碳减排资源的优化配置，从而降低全社会减排成本，推动绿色低碳产业投资，引导资金流动。这是碳市场追求的一个重要效果，因此碳价非常重要。

从微观和近期来看，碳价主要还是由配额供需情况决定。从宏观和长远看，碳价由经济运行和行业发展总体状况和趋势决定。坦率说，碳价过高和过低都不好。碳价过低，将挫伤企业减排的积极性；碳价过高，也将导致一些高碳企业负担过重。因此合理的碳价，既可以彰显我国实现碳达峰、碳中和目标愿景的决心和力度，又能够为碳减排企业提供有效的价格激励信号。碳价是通过市场交易形成，因此出现碳价波动是正常的，但是剧烈波动，过高、过低都不利于碳市场的长期稳定运行。

目前，全国碳市场还没有启动，所以还不好说碳价是多少。但从全国7个地方试点运行情况看，近两年加权平均碳价约在40元人民币左右。目前，在全国碳市场相关的制度设计中，我们考虑通过改进配额分配方法、引入抵销机制等政策措施来引导市场预期，从而形成合理碳价。同时，在碳达峰、碳中和的背景下，各方对温室气体排放管理预期在逐渐上升，因此有关企业特别是配额短缺的企业，关键还是要从推动行业低碳转型的高度正确看待碳价带来的机遇和挑战。碳价的高低是个市场信号，企业顺应绿色低碳转型的大趋势，就会在发展当中占得有利先机。

全国碳市场上线以后，中国将拥有全球最大的碳市场。相比其他国际成熟的碳市场，目前中国的碳价均值还处于比较低的水平？请问，未来随着陆续碳达峰、碳中和时间表的不断推进，中国的碳价是否也会逐渐与国际水平接轨？

赵英民:

首先，中国的碳市场启动上线交易，这是全球气候行动的重要一步。中国碳市场一启动就将成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的市场，因此中国碳市场的启动将为全球合作应对气候变化增添新的动力和信心，也将为世界其他国家和地区提供借鉴。根据世界银行的报告，目前全球大概有61个区域、国家或者地方的碳定价机制，其中31个是碳排放交易机制，30个是碳税制度。这些制度都是独立运行的，因此，一个碳市场就有一个碳价，这是很正常的。碳价都是由各自市场交易决定的，相互之间基本不存在显著的碳价影响。落实《联合国气候变化框架公约》还有《巴黎协定》的目标、原则和要求，降低关税、减少壁垒、促进贸易和投资自由化和便利化，是积极应对气候变化、推动全世界实现可持续发展、构建人类命运共同体的重要保障。

关于你刚才提的问题，碳市场在不同市场之间或者不同国家之间如何衔接，这个问题比较复杂。碳市场在不同国家和地区间衔接，需要解决一系列复杂的法律、制度、政策、标准、技术等问题。目前，中方正在积极地推进《巴黎协定》第六条谈判进程，推动构建《巴黎协定》下的全球碳市场机制。我们认为，各方应该遵守《联合国气候变化框架公约》所规定的公平、共同但有区别的责任和各自能力原则的前提下，坚持多边主义，携手应对气候变化，鼓励和帮助确有需要的缔约方开展包括碳市场在内的减缓和适应气候变化行动，引导全球气候行动健康发展。在这个过程中，特别要反对和避免单边主义、单边行动破坏当前来之不易的国际应对气候变化合作氛围，从而保持全球气候治理势头继续向前。