从我国历次缺电看2021年拉闸限电

“新中国成立以来，我国约出现过6次严重的电力短缺，都有不同的历史背景，其成因也不相雷同，但可以看出电力供需总是在此消彼长的演变中轮回。2021年新年伊始，全国电力供需总体趋紧。在未出现东北拉闸居民用电之前，电力缺口信号已经预警。自1月份开始，各地陆续出现电力紧张状态并错峰限电，东北三省拉闸限电仅是释放了电力供需紧张的信号。作为能源电力本身，科学合理规划和及时预测预警，减少行政干预，通畅电力上下游产业链，加快用市场化的方式解决改革中不断涌现的问题，才是降低电力供需紧张带来巨大损失的根本。”

电力工业是国民经济的支柱、基础产业，是经济建设的先行官，也是国民经济发展水平的具体体现。电力生产形势与经济发展、人民生活水平的变化息息相关。随着经济的发展，电力行业在国民经济中扮演着越来越重要的角色，无论从实践还是理论，电力与经济的强相关性已被证实，电力的安全、稳定、充裕的供应对经济发展至关重要。电力短缺是制约国民经济发展和人民生活改善的重大问题，缺电总会引起社会的广泛关注。从历史上看，大范围缺电也推动了电力改革和经济发展转型。

01

我国历次电力短缺

新中国成立以来，我国出现过数次严重的电力短缺高峰期，分别是1958～1960年、1970～1973年、1978～1980年、2003～2005年、2010～2011年、2020年至今。历次缺电，都有不同的历史背景，其成因也不相雷同。（一）生活生产秩序混乱导致的电力硬缺电1958～1960年的严重缺电是由“大跃进”中国民经济发展极度过热，比例失调造成。1970～1973年的严重缺电是由“三五”期间电力投资过少造成的。1970年3月，全国计划会议提出了高指标的第 4个五年计划，钢铁、煤炭、机械等工业都提出了5年翻1番的冒进目标。当时全国 33个10万千瓦以上的电网，有近一半以上严重缺电。电力工业水涨船高，也确定了一个高指标计划，并提出“‘铭牌出力不可逾越’是最大的‘洋教条’和‘拦路虎’”等违反科学的论断，导致事故不断增加，连续发生发电机烧毁、汽轮机断叶片、锅炉爆管。据不完全统计，1971-1974年由于提高出力烧损发电机37台，达1119万千瓦。到1976年，共有14台机组，总容量达10252万千瓦，由于机、炉、电和辅机不配套，长期不能正常运行，电力供应严重不足，导致全国范围内缺电。与此同时，火电建设唯一的科研单位——电力建设研究所被解散，华北和中南电力设计院先后解体，电力工业元气大伤。（二）投资不足电力供给失衡造成缺电1978～1980年的严重缺电主要是电力工业连续十多年投资不足，“四五”期间的电力工业投资比例只有7.3%。彼时，中央和地方财政关系发生变化，全国范围内普遍实行各种形式的财政承包制，财政包干增加了地方政府扩大收入的动力，促进了地方经济的发展，但中央财政日渐捉襟见肘，导致负责办电的中央财政无法满足快速增长的投资需求。1980年全国缺电400亿千瓦时，到了1986年扩大到700亿千瓦时，这一数字比当年所有农村地区总用电量还要高120亿千瓦时。新兴的经济省份广东则缺电160万千瓦，仅一年就影响产值250亿元，全国范围看这一数字达到千亿之多。珠三角地区很多企业建成后由于缺电而没法投产，建成之日就是停产之日。这一次缺电也直接推动了我国的第一轮电力体制改革。从80年代开始，在投融资体制改革的同时，电力主管部门对电力企业实行简政放权政策，扩大了企业的经营自主权，实行了厂长负责制和“三定、三包、三保”的全面包干经济责任制，促进了电力投资的快速增长，从1985年到1992年，我国火电装机年均增速在10%以上。（三）电力消费快速增长造成缺电1994-1998年，我国电力需求增速持续下降，从10%跌至2.8%，而发电装机增速始终维持在7-9%之间，电力供需紧张关系趋缓，大部分地区从缺电的困境中解脱出来，甚至有的省份提出最高负荷不及装机容量的一半。发电设备利用小时数一路下降至1999年的最低点。亚洲金融危机之后，在国家“三年不建新电厂”的不成文政策下，发电装机增速从1998年的9.1%连年下降至2002年的5.3%，但同期中国经济快速增长。在工业重型化进程加快加速的拉动下，电力需求急剧增加，三年年均复合增长率高达14.9%，导致中国处于电力短缺时期，最高缺口达3500万千瓦，发电装机已无法满足中国经济危机之后快速增长的工业用电需求，多个省份用电告急，缺电地区覆盖了除东北电网外的所有跨省区大区电网。直接拉动2004年火电发电设备利用小时数至5991小时，全国最大电力缺口约3000万千瓦。据《经济管理》期刊报道，2004年8月，全国共有24个省级电网出现拉闸限电状况；仅国家电网公司系统就累计拉限电84.37万条次，损失电量224.17亿千瓦时；2004年中国90%的经济总量已经受到电力供应不足的影响。

资料来源：国家统计局、叶春能源

图1 2000年以来GDP增速与全国全社会用电量增速对比

随后，大规模的缺电导致政府放松发电项目审批管制，加快发电项目建设，缺电的同时也迎来一轮火电投资的高潮期。2003年、2004年、2005年、2006年连续四年煤电新增装机增速均超过50%，是同期电力消费增速的3倍以上，供需失衡导致从2005年起火电发电小时数连续下降。紧接着2008年金融海啸蔓延，国内经济增速明显回落，大幅拉低电力需求，2009年火电发电设备利用小时跌至4865小时，火电企业经营状况开始严峻。

资料来源：国家统计局、叶春能源

图2 2021年以来全国煤电新增投资、新增装机与火电设备利用小时对比

四）煤电投资下降造成缺电2006年起，煤电投资逐年下降。2007-2010年煤电新增装机增速连续四年为负，2005-2011年我国用电量平均增速为11.7%，发电装机增长速度持续低于用电量增长速度，对电力供需平衡将造成较大影响，成为2011年严重电力短缺的重要原因之一。2011年4-5月和9-10月，我国多个地区出现缺电状况。继华东在一季度出现明显电力供应缺口后，华中在二季度干旱气候影响水电出力的情况下亦进入电力供应紧张状态。电力供应的极度紧张推动国家在当年5月和11月密集上调两次电价，引起煤电的大干快上。

资料来源：国家统计局、叶春能源

图3 火电装机增速与全国全社会用电量增速对比

从2014年起，电力需求增长开始进入中低速发展阶段，火电设备利用小时持续下降，而同年火电核准权限下放至地方，煤电投资与新增规模再创新高，2014年、2015年煤电投资增速分别达19.1%和10.8%，到2015年底，全国平均备用容量已增加到了38%。这也直接导致2016年煤电发电设备利用小时数跌至历史最低点4165小时。

02

新一轮电力短缺

2016年以来，为防止煤电行业产能过剩风险，国家出台了促进燃煤发电有序发展等一系列政策措施，煤电投资建设节奏明显放缓。2016-2020年，煤电完成投资合计3212亿元，年均完成投资642亿元，各年煤电完成投资呈逐年下降趋势，2020年煤电完成投资382亿元，同比下降24.6%，创2004年以来新低。煤电投资占电源总投资的比重从2016年的28.6%下降至2020年的7.3%，累计下降21.3个百分点。2016-2020年，煤电新增装机集中在内蒙古、新疆、山东、陕西和宁夏，五省新增煤电合计装机约占全国煤电新增装机的一半，达49.1%。

资料来源：国家统计局、叶春能源

图4 2016-2020年各省份煤电新增装机容量对比

2021年新年伊始，全国电力供需总体趋紧。在未出现东北拉闸居民用电之前，电力缺口信号已经预警。1月份，受寒潮天气、发供电能力不足等因素影响，江苏、浙江、安徽、湖南、江西、四川、新疆等地出现电力缺口，采取了需求侧管理措施。而受负荷超预期增长、枯水期水电发电能力下降、西部流域来水偏枯、电煤供应严重短缺、大机组故障临停等因素影响，广东、广西、云南已开始实施有序用电。截至8月，广东累计错峰限电51天，涉及除湛江、茂名、阳江、韶关和江门部分地区以外共17个地市，主要是大工业用户。广西累计错峰限电51天，主要为钢铁、水泥等高耗能行业。云南累计错峰限电114天，涉及用户数主要为黄磷、电解铝、水泥、电石、钢铁、铁合金、工业硅等高耗能行业用户，错峰力度最大时黄磷、电石、铁合金、工业硅等四个行业全部停产让电，电解铝、硅错峰负荷占正常负荷的29%，其他大工业错峰负荷占正常负荷的55%。东北三省拉闸限电仅是释放了电力供需紧张的信号。

03

2021年拉闸限电简要分析

应该说明的是，2021年电荒并非仅仅因为疫情后经济复苏、境外订单转移出口大增。早在2018年，电力供需宽松的形势就向局部紧张全国紧平衡转变，不过因涉及范围小，并为引起社会关注和业内高度重视。作为资源大省的内蒙古在电价优势和产业转移政策推动下，电力消费快速增加，这些高耗能产业在拉动经济发展的同时，也增加了电力供需平衡的压力，内蒙古全网2018年由于电力平衡困难造成限电50余次，其中呼丰断面满载造成乌兰察布、锡林郭勒地区限电29次，全网发电出力不足限电22次。2019年，蒙西电网、冀北电网、辽宁、浙江、江西、湖北等在用电高峰时段采取有序用电措施。2020年，湖南、四川、江西、广西以及内蒙古西部电网等少数电网用电高峰时段电力供应紧张，采取了有序用电措施，从错避峰电力来看，明显高于2019年。2021年，在经济快速增长、水电乏力、新能源发电顶峰有限、负荷峰谷差不断加大的情况下，电力缺口呈现愈演愈烈之势。纵观新中国成立以来的六次限电，可以看出电力供需总是在此消彼长的演变中轮回。影响经济和电力发展的内部因素可以通过改革的手段去解决，但外部因素则不可抗拒。作为能源电力本身，做好预测预警，做好规划，减少行政干预，通畅电力上下游产业链，同时加快用市场化的方式解决改革中不断涌现的问题，才是降低电力供需紧张带来巨大损失的根本。