世界主要国家能源发展战略及政策动向（2022）

主要内容

一、应对气候变化战略、措施和行动

（一）设定净零排放目标

（二）围绕碳中和出台行动计划

（三）能源危机推高煤电需求

（四）遏制甲烷排放

（五）实施碳市场、碳税等政策

（六）推动建筑行业节能改造

二、能源产业发展扶持政策

（一）上调可再生能源发展目标

（二）油气资源国制定产量增长计划

（三）支持或调整核能发展规划

（四）加快布局氢能产业

三、应对能源短缺和价格上涨举措

（一）限制能源价格与企业超额利润

（二）减免税费，发放补贴

（三）释放原油储备

四、展望及启示

（一）应对气候变化，能源结构调整与能效提升是

关键解决途径

（二）面对能源危机，煤炭等化石能源仍将在近中期

发挥基础支撑和兜底保障作用

世界主要国家能源发展战略及政策动向（2022）

（来源：微信公众号“中能传媒研究院”作者：中能传媒能源安全新战略研究院 邱丽静）

近一年来，全球能源转型与能源短缺相互伴随，世界各国竭力统筹协调能源绿色低碳发展与能源供应。围绕应对气候变化目标，世界各国制定和实施了一系列应对气候变化的战略、措施和行动，提出更积极的碳排放目标；各国出台能源产业支持政策，优化调整能源结构，部分国家激进退煤退核；为应对能源短缺和价格上涨，各国政府通过限价、补贴、减税等举措，尽可能减少能源价格上涨对消费者及中小企业造成的影响。本文全面回顾近一年来各国与能源相关的战略及政策动向，涉及能源战略调整、能源结构转变、能源体系优化及节能减排行动等。分析认为，控制温室气体排放的关键路径在于能源结构的调整与能效的提升；能源危机下，包含化石能源发电在内的常规能源，近中期仍将发挥基础支撑和兜底保障作用。

一、应对气候变化战略、措施和行动

全球范围内，应对气候变化已成为各国政府的核心议题之一。总体来看，国际上应对气候变化的政策框架主要包括设定净零排放目标，围绕碳中和出台行动计划，煤电退出，遏制甲烷排放，实施碳税、碳排放权交易等碳定价政策，以及在建筑等行业实施节能改造等。

（一）设定净零排放目标

截至目前，全球超过130个国家和地区提出了净零排放或碳中和的目标。2021年，多国持续探索净零排放、碳中和。欧盟最终通过《欧洲气候法案》，各成员国承诺在2050年前实现碳中和，到2030年欧盟温室气体净排放总量与1990相比至少减少55%；德国修改《气候保护法》，新增了交通、工业等领域的减排目标，规定2045年实现碳中和，比原计划提前5年；美国宣布正式重返《巴黎协定》，随后承诺不迟于2050年实现温室气体净零排放；英国计划到2035年将温室气体排放量较1990年减少78%，比此前设定的减少68%的目标更具雄心；阿联酋和沙特成为海湾地区率先提出净零排放目标的传统产油国，分别宣布到2050年、2060年实现净零排放；新兴经济体越南、俄罗斯、印度等宣布碳中和计划，目标分别为2050年、2060年、2070年实现碳中和；韩国宣布到2030年温室气体排放量比2018年水平减少35%以上，2050年实现净零排放；中国宣布“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，“到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上”。

表1 近期主要国家/地区能源气候战略目标

（二）围绕碳中和出台行动计划

实现碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，2021年，欧盟、英美、俄罗斯、日韩、中国等相继出台碳达峰、碳中和行动计划。

欧盟发布“Fit for 55”的一揽子提案，将净零排放气候目标转化为具体行动。2021年7月，欧盟委员会公布了名为“Fit for 55”的一揽子提案，提出了包括能源、工业、交通、建筑等多方面举措，这也成为欧盟目前最新、最关键的低碳发展政策。其中，在目标设定方面，将修订《减排分担条例》《土地利用、土地利用变化和林业条例》《可再生能源指令》《能源效率指令》。在标准规则制定方面，将制定更严格的汽车和货车碳排放规则、可替代性燃料的新基础设施规则、更具可持续的航空燃料规则以及更为清洁的海运燃料规则。在支持措施方面，将利用税收和法律规则来促进创新，以及通过新的“社会气候基金”和强化的“现代化和创新基金”增强社会团结，减轻对弱势群体的不利影响。

英国发布《净零战略》和《绿色工业革命10点计划》，聚焦绿色产业发展。2021年10月，英国政府发布《净零战略》，全面阐述英国如何在2050年实现有关气候变化的净零排放承诺，《净零战略》包含英国政府一系列长期的绿色改革承诺，涉及清洁电力、交通变革和低碳取暖等众多领域。该战略支持英国企业和消费者向清洁能源和绿色技术过渡，降低对化石燃料的依赖，鼓励投资可持续清洁能源，减少价格波动风险，增强能源安全；支持英国在最新的低碳技术方面获得竞争优势，包括从热泵到电动汽车、从碳捕获到氢能等。11月，英国政府公布《绿色工业革命10点计划》，该计划涉及清洁能源、交通、自然和创新技术，包括利用海上风能，发展氢能，促进核能，加快向电动汽车过渡，支持零排放飞机和船舶的研究，使建筑物更绿色、更暖和、更节能，每年种植3万公顷树木等。此外，英国商业、能源和工业战略部投入9200万英镑的公共资金，为储能、海上风能和生物质生产等创新绿色技术提供支持，助力英国能源系统向清洁、绿色转型。

美国发布2050年长期战略，确立净零排放实施路径。2021年11月，美国公布《美国长期战略：2050年实现净零温室气体排放的路径》，明确了各个经济领域需要采取的行动，进一步设立了到2050年的路线图。根据拜登政府所制定的路径，要在2050年前实现净零排放，需要在大部分经济领域中改用清洁能源，此外，还需要提高能源效率并推广从大气中提取二氧化碳的技术。另外，该长期战略中还包括电力部门脱碳、实现终端电气化并向其他清洁燃料转型、减少能源浪费、减少甲烷等其他温室气体排放、扩大碳汇等去碳方式规模等5大措施，提出了针对二氧化碳的减排和碳汇方式。美国政府表示，这些行动不仅能实现净零排放，还将带来经济、社会及环境综合效益，比如，每年可减少30万例因空气污染导致的过早死亡，减缓气候变化速度和降低极端天气频率。

俄罗斯发布2050年前低碳发展战略，细化经济脱碳目标计划。2021年5月，俄罗斯首部气候法草案在国家杜马一读通过，为该国气候行动的推进建立了政策框架。该草案引入了碳交易、碳抵消、排放情况披露、污染者问责机制等。11月，俄罗斯政府批准《俄罗斯2050年前实现温室气体低排放的社会经济发展战略》，该战略是对俄罗斯低碳发展和减排前景提出的以提高森林等生态系统固碳能力、实现能源转型为基础的“目标计划”。俄将按照“目标计划”中的发展路径实现碳减排和碳中和，确保其在全球能源转型背景下的竞争力和可持续经济增长的同时，实现经济脱碳发展。具体来看，俄罗斯一方面将减少化石燃料生产和运输，在石油开采领域引入现代系统，另一方面将继续开发多元的能源资源储备，促使天然气、氢气、氨气等在低碳能源结构中发挥更大作用。

日本制定推进实现“2050碳中和”实施路径。2021年6月，日本经济产业省发布新版《2050碳中和绿色增长战略》。新版战略指出，需大力加快能源和工业部门的结构转型，并将旧版中的海上风电产业扩展为海上风电、太阳能、地热产业，将氨燃料产业和氢能产业合并，并新增了新一代热能产业。10月，日本发布第六版能源基本计划，制定了推进实现“2050碳中和”和“2030年温室气体减排46%”的能源政策实施路径，主要包括以下两方面内容。其一，实现2050年碳中和：使用脱碳电源，创新火力发电等技术，实现电力系统脱碳，并提供廉价稳定的能源供应。其二，面向2030年行动政策：通过电气化、氢能化等扩大非化石能源的应用；有效利用蓄电池等分布式能源资源；发展可再生能源作为主要电力来源；重新调整核能政策；规划未来火力发电；大力加强实现氢社会的措施；确保着眼于能源稳定供给和碳中和时代的能源及矿物资源供应；制定未来化石燃料供应体系；进一步推进能源体制改革。

韩国推出碳中和技术开发计划，通过法案及预算投入支持能源转型。2021年8月，韩国政府发布《碳中和产业核心技术开发计划》（草案），提出实现2050年碳中和目标的第一阶段（2023～2030年）产业核心技术开发计划。该计划针对钢铁、石油化工、水泥、纺织、有色金属等13个行业，将投资6.7万亿韩元开发氢还原铁、高碳原料替代、氢/氨等无碳新能源/燃料、生物燃料、电加热分解工艺、塑料先进热解等核心技术。同月，韩国通过《碳中和与绿色增长框架法》，将碳中和愿景及其实施机制纳入法律，并规定了在气候影响评估、气候应对基金和公正转型等方面的政策措施。法案提出，将引入气候影响评估体系，对国家重大计划和发展项目的气候影响进行评估，将引入应对气候变化的预算体系，即在起草国家预算时设定减排目标，此外还将新设立气候应对基金，支持产业结构转型。

根据韩国环境部2022年预算，政府将投入约12万亿韩元推进碳中和行动，并向新设立的气候应对基金（2.5万亿韩元）拨款6972亿韩元。2022年，韩国将向碳中和基础设施投入5万亿韩元（占总预算的40%以上），致力于推广普及零排放汽车，减少工业和公共部门的温室气体排放，培育绿色产业和激活绿色金融，扩大碳吸收源，加快向碳中和社会转型。

中国加快构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系。2021年10月，中国相继发布《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》。《意见》是中国对碳达峰碳中和工作进行的系统谋划和总体部署，覆盖碳达峰、碳中和两个阶段，是管总管长远的顶层设计。《意见》在碳达峰碳中和政策体系中发挥统领作用，是“1+N”中的“1”。《方案》是碳达峰阶段的总体部署，在目标、原则、方向等方面与《意见》保持有机衔接的同时，更加聚焦2030年前碳达峰目标，相关指标和任务更加细化、实化、具体化。《方案》是“N”中为首的政策文件，有关部门和单位将根据方案部署制定能源、工业、城乡建设、交通运输、农业农村等领域以及具体行业的碳达峰实施方案，各地区也将按照方案要求制定本地区碳达峰行动方案。除此之外，“N”还包括科技支撑、碳汇能力、统计核算、督察考核等支撑措施和财政、金融、价格等保障政策。这一系列文件将构建起目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的碳达峰碳中和“1+N”政策体系。

（三）能源危机推高煤电需求

2021年是全球化石能源市场极不平凡的一年。一方面，全球各国加速应对气候变化行动，实施一系列应对气候变化战略、措施和行动，取得了积极成效。在《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方会议（COP26）上，气候协议首次明确提及化石燃料，呼吁各国“逐步减少”煤炭的使用并降低“低效的”化石燃料补贴量。46个国家以及32家企业和其他机构签署《全球煤炭向清洁能源转型的声明》，承诺将逐步淘汰现有燃煤电厂，其中23个国家为首次承诺淘汰煤电。29个国家签署《清洁能源转型国际公共支持声明》，承诺除特定情况外2022年底前终止对国际无减排措施化石能源项目的公共支持。巴基斯坦、马来西亚、印度尼西亚、孟加拉国和斯里兰卡等国此前都有大规模发展煤电的计划，目前已通过取消项目或政策承诺的方式不再新建煤电项目；日韩等国则承诺退出煤电的海外融资；中国宣布不再新建境外煤电项目。另一方面，全球出现了大范围的化石能源短缺现象，尤其是2021年下半年，能源电力短缺在全球蔓延，迫使多国增加煤炭发电。根据国际能源署数据，2021年全球电力需求增长速度超过可再生能源装机增速，燃煤发电量创下历史新高。

（四）遏制甲烷排放

甲烷是仅次于二氧化碳的第二大温室气体，在国际气候合作加深的背景下，甲烷减排正在得到越来越多的关注。COP26期间，包括欧盟、美国在内的105个国家共同签署《全球甲烷承诺》，提出至2030年全球甲烷排放量在2020年水平上至少减少30%，并逐步采用最佳清单方法量化甲烷排放。随后，中美两国在《中美关于在二十一世纪二十年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》中提出将制定一份全面、有力度的甲烷国家行动计划，并促进双方甲烷减排联合研究。

实际上，中国早已将减排甲烷提上了日程。中国的“十四五”规划已明确提出，要加大甲烷、氢氟碳化物、全氟化碳等其他温室气体控制力度，相关部门正在制定并实施工业、农业、废弃物等领域相关政策措施。中国出台的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提到“加强甲烷等非二氧化碳温室气体管控”；中国提交的最新的国家自主贡献（NDC）文件首次明确了能源领域甲烷减排的方向：“重点通过合理控制煤炭产能、提高瓦斯抽采利用率等，以及控制石化行业挥发性有机物排放量、鼓励采用绿色完井、推广伴生气回收技术等举措，有效控制煤炭、油气开采甲烷排放”。

（五）实施碳市场、碳税等政策

碳市场方面。2021年，全球碳市场的版图经历了一系列的演变发展，在多个国家和地区不断推进其碳市场建设进程的同时，新的碳市场计划也被更多的政府提出。2021年初，德国启动了覆盖供暖与运输等行业的全国碳市场，英国推行独立的碳排放交易系统。7月，欧盟委员会就碳市场改革提出进一步收紧碳交易市场、削减碳配额总量。8月，日本公布了碳市场启动计划，预计在未来一年内将实现全国性碳交易。值得注意的是，中国于7月16日正式推出了全国性碳排放权交易市场，纳入发电行业重点排放单位2162家，覆盖约45亿吨二氧化碳排放量，一举成为全球规模最大的碳市场。

目前，全球碳市场建设进入加速期，作用日渐凸显。碳市场的逐步成熟、碳价的不断上涨已经成为全球各行各业加大投资清洁技术的主要推动力。随着行业覆盖面积逐步扩大，碳市场有望成为推动全球减排的重要推动力。

碳关税方面。2021年7月，欧盟委员会在“Fit for 55”能源和气候一揽子提案中，确定了碳边界调整机制（CBAM）征收计划。根据CBAM，欧盟将对碳排放限制相对宽松的国家和地区进口的水泥、电力、化肥、钢铁、铝等征收碳关税。欧盟计划自2023年1月1日启动为期3年的过渡阶段，在2026年开始正式启动CBAM。此举引发国际社会广泛争议。联合国贸易发展组织（UNCTAD）发布的研究报告显示，欧盟碳边境调节机制可能会改变贸易模式，有利于资源效率高、工业生产碳排放较低的国家，但对发展中国家的出口可能产生不利影响。

继欧盟之后，美国推出了碳关税计划。2021年7月，美国民主党公布了一项名为《2021年公平转型和竞争法案》的立法草案，主张对进口的碳密集型商品征碳关税。草案建议，美国碳关税方案应当不晚于2024年1月1日起执行。外界认为，该计划是美国对碳关税立场的正式转变。

碳关税实际上是发达国家对从发展中国家进口高排放制造业产品施行的一种进口关税，从其发展动态来看，未来可能会扩展到物流、商贸、航空等服务业。

（六）推动建筑行业节能改造

建筑节能是节能减排的重要途径。2021年12月，欧盟公布重新制定《建筑能源性能指令》（EPBDII）的立法提案，新版指令强调通过安装光伏发电组件和储能设施，加速现有建筑的脱碳，这是继7月欧盟推出促进可再生能源、深化《欧洲绿色协议》的“Fit For 55”一揽子提案后的又一重大举措。该提案将促进整个欧洲家庭、学校、医院、办公室和其他建筑的翻新，欧盟委员会还提议，到2030年，所有新建筑必须实现零排放。根据欧洲太阳能发电协会的数据，建筑物占欧盟能源消耗的40%和温室气体排放量的36%，通过使用太阳能等可再生能源以及建筑节能设计，除了降低排放，还可以降低能源费用，让消费者免受能源价格上涨的影响。

除欧盟外，新加坡、中国等国也在近期相关政策制定中将推进建筑领域节能低碳发展作为重要内容，鼓励超低能耗建筑发展和既有建筑节能改造。新加坡公布的“2030年新加坡绿色发展蓝图”制定了未来10年的绿色发展目标，提出从2030年起新加坡80%的新建筑将实现超低能耗，所有新注册登记的汽车都将使用清洁能源。中国出台的《“十四五”节能减排综合工作方案》提出，全面提高建筑节能标准，加快发展超低能耗建筑，积极推进既有建筑节能改造、建筑光伏一体化建设。到2025年，城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准。

二、能源产业发展扶持政策

在世界各国提出碳中和、碳达峰的目标背景下，全球能源结构更趋清洁化、多元化。过去一年，上调可再生能源发展目标成为多国政府的一致动作，传统油气资源国纷纷制定中短期内油气产量增长计划保障本国能源供应，核电何去何从成为焦点，各国抢滩布局氢能，绿氢竞争力渐增。

（一）上调可再生能源发展目标

大力发展可再生能源是实现能源清洁低碳转型的重要路径，也是世界各国的共识。为实现更高减排目标，多国上调可再生能源发展目标。2021年，欧盟将2030年可再生能源占一次能源的比重目标从32%提升至40%，并要求所有成员国为之努力。

美国更新“重建更好”预算框架，在未来10年内为清洁能源项目投入5500亿美元；设立2030年前部署30吉瓦、2050年前部署1.1亿千瓦海上风电的目标；计划2021～2024年每年新增30吉瓦太阳能，2025～2030年每年新增60吉瓦，2035年后每年新增240吉瓦，并使太阳能发电满足美国40%的电力需求。此外，近期美国能源部发布《海上风能战略》，提出了推动美国成为全球海上风电领导者的可行性策略。战略指出，到2030年美国海上风电装机容量需达到30吉瓦以实现二氧化碳减排7800万吨，并刺激每年超过120亿美元的资金投入，创造更多的就业机会。此外，该战略确定了五大关键行动，以推动美国到2050年达到110吉瓦的海上风电装机规模。

日韩、东南亚等国家和地区也提高了可再生能源发展目标：日本政府发布《能源基本计划》，计划2030年将可再生能源装机占比提升至36%～38%，较原目标水平提高约10个百分点。日本新版《2050碳中和绿色增长战略》指出，日本需大力加快能源和工业部门的结构转型，并确定海上风电、太阳能和氢能等产业的具体发展目标；韩国公布能源长期计划，将可再生能源在本国能源结构所占比例从目前的15.1%提高到40%；东南亚的印度尼西亚、马来西亚计划2025年可再生能源占一次能源的比重分别提升至23%、31%；印度提出的目标是到2030年可再生能源满足50%的能源需求。

中国则明确提出到2030年我国风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上。加大力度规划建设以大型风光电基地为基础的新能源供给消纳体系。第一批项目清单涉及18省（区）和新疆生产建设兵团，共50个项目，累计规模9705万千瓦。第二批风光大基地集中在三北地区。库布齐、乌兰布和、腾格里、巴丹吉林沙漠基地规划装机2.84亿千瓦，采煤沉陷区规划装机0.37亿千瓦，其他沙漠和戈壁地区规划装机1.34亿千瓦。