关注 | 世界主要国家能源发展战略及政策动向（2022）

（二）油气资源国制定产量增长计划

在传统油气业务方面，为了使政府获得更多资金以实现向低碳化、多元化经济转型，全球油气资源国普遍制定了中短期内油气产量增长计划，通过其国家石油公司具体的增产目标便可见一二。如沙特阿美计划将油气产能从2020年的1200万桶/日提升至1300万桶/日；阿布扎比国家石油公司计划将原油产量从2020年的400万桶/日提升至2030年500万桶/日；巴西国家石油公司将重点开发低成本盐下资源，预计盐下油气产量将保持增长，从2021年约182万桶/日提升至2025年约216万桶/日；挪威Equinor计划2019～2026年国内油气产量年均增长率达到3%，从2019年的不到130万桶/日增长到2026年的超过160万桶/日。

2021年4月以来，随着油价快速回升，“欧佩克+”开始逐步缩小限产规模，坚持温和增产。7月，主要产油国在第19次部长级会议上达成协议，同意从当年8月起每月将其总产量上调40万桶/日，直至逐步取消日均580万桶的减产。12月，“欧佩克+”部长级会议决定维持今年8月以来的增产路线，继续于2022年1月释放40万桶/日的原油增量。“欧佩克+”表示，后续仍将密切关注疫情发展和市场变化情况，并在必要时对产量计划做出调整。

（三）支持或调整核能发展规划

2021年，多个国家宣布了核能发展提议或目标，其中俄罗斯计划在2035年前新建10台大型核电机组，将核能发电占比提高到25%；法国将投入3600多亿重启核电建设，计划新建六座EPR核反应堆，第一座将于2035年投入运营；英国政府同意支持在英格兰西南部建设该国二十多年来的第一座核电站；波兰正在建设本国第一座核电站，后续还将再建5座核电站；印度计划到2031年将核电总装机容量从现有的678万千瓦增加到2248万千瓦；日本将推进福岛复兴，把核能安全放在首位，扩大可再生能源，减少对核电站的依赖；中国《政府工作报告》中提出“在确保安全的前提下积极有序发展核电”。

在上述国家发展核电的同时，也有部分国家调整其核电发展计划，放缓或放弃发展核电。如德国通过立法确定淘汰核电，2022年底将关闭国内所有核电站；比利时计划在2025年前逐步淘汰核能发电；西班牙计划在2030年前关闭国内所有核电站；瑞士明确不再批准新建核电站，对现有核电站不延期退役；美国一些小型、低效核电站受低成本天然气和可再生资源竞争的影响，宣布提前关闭。此外，韩国、瑞典等国家也计划降低核电比例。

值得注意的是，近日，欧盟委员会宣布，将核电和天然气重新纳入欧盟的“可持续融资类别”，旨在通过划定真正绿色的“黄金标准”，为金融市场重新定义可持续的投资方向。当然，截至目前，欧盟内部依然就核电能否被授予“绿色标签”存在较大争议。

（四）加快布局氢能产业

氢能作为清洁、高能量密度的可再生能源，受到各国普遍关注。最近一两年间，多国政府加快布局氢能产业，政策支持成为氢能实现规模化增长的关键因素。2021年，德国、法国、阿联酋、俄罗斯等多国先后宣布氢能战略。德国确认优先发展“绿氢”，法国计划推动氢能技术研发和工业应用，俄罗斯努力探索最具成本效益的“制-储-输-用”氢气一体化路线，阿联酋则以力争成为全球最重要氢气生产和出口国为己任。在中国，河北、广东、山东、浙江、北京、上海等多个省市相继在其“十四五”规划中提出发展氢能产业。

根据彭博新能源财经（BNEF）预测，有22个国家将在2022年发布氢能战略。最受期待的国家包括美国、巴西和印度等。随着美国政府准备对氢能开展数十亿美元的投资，美国开发商将在2022年争相公布氢能项目。此外，新补贴将推动欧洲氢能高速发展。随着欧盟新一轮资金和国家补贴计划的启动，已公布项目最终将在2022年开始建设。

表2 近期主要国家/地区氢能规划

三、应对能源短缺和价格上涨举措

2021年下半年以来，全球多地出现能源电力短缺，国际煤炭、石油、天然气价格大幅攀升，部分国家电价暴涨。为了应对能源短缺和价格上涨，各国政府通过限价、补贴、减税等举措，尽可能减少能源价格上涨对消费者及中小企业造成的影响。尽管此举令各国损失财政收入，但在能源价格暴涨背景下，能一定程度保障本国居民基本能源消费需求。

（一）限制能源价格与企业超额利润

法国、英国、西班牙等呼吁对欧盟的自由化能源市场进行改革，设置能源价格上限，保护消费者免受过高能源账单。法国政府宣布对天然气价格实行限价，通过大幅减税将2022年2月至2023年2月间的电价上涨上限控制在4%。英国从2022年4月1日起将提高电力、天然气等能源价格上限，增幅达54%。英国能源价格上限每年调整两次，以跟踪批发能源和其他成本，避免能源公司赚取超额利润，确保客户为其能源支付的价格不超过公平价格，但在价格上限以内，允许能源公司将所有合理成本转嫁给客户。西班牙政府在2021年9月宣布能源限价计划，承诺将居民的能源消费支出降到2018年的水平。上述举动虽然令各国财政收入有所损失，但在能源价格暴涨背景下，能一定程度保障本国居民基本能源消费需求。但是业界仍有担忧的声音，认为过度干预能源价格不仅会加重政府财政负担，还将令公共服务部门面临倒闭风险。

除了能源限价等措施外，还有一些国家征收暴利税，限制能源企业超额利润。如，西班牙于9月批准对能源供应商征收暴利税，预期因此获得20多亿欧元财政收入；英国也表示考虑向通过天然气价格上涨获利的能源公司征收暴利税。

（二）减免税费，发放补贴

能源价格飙升致使企业面临生产成本高涨的挑战。德国、英国、法国、意大利、西班牙等国出台了政府补贴和阶段性减税政策，降低发电侧和用户侧的能源税率，减轻企业和用户负担。

向终端消费者提供补贴。英国推出42亿英镑（约合58亿美元）的援助措施，包括给低收入家庭电费燃气费打折；同能源密集型企业协商，承诺提供贷款支持；研究其他帮助消费者的措施，比如为退休人员和低收入家庭提供更多补贴和优惠。法国为低收入家庭提供每户100欧元的“通货膨胀补贴”。意大利拨款数十亿欧元补贴发放给相关企业，并于2021年底批准最新一版2022年预算法案，计划拨款发放38亿欧元的财政补助，以应对2022年第一季度电费燃气费持续上涨的民生压力。德国面向低收入家庭推出一项1.3亿欧元的一次性补助计划，计划在居民家庭2022年夏天收到冬季电费燃气费账单时发放，还宣布将可再生能源税降低40%以上，以减轻消费者能源价格飙升带来的负担。希腊出台保护希腊家庭免受油、气、电价格飙升影响的一揽子补贴计划，包括将电力补贴金额增加一倍、对居民用电及天然气提供优惠等。

对中小企业实施税费减免。德国减免约三分之一的可再生能源附加税，约占家庭电费的五分之一。西班牙暂停征收7%的发电税，并将电力增值税从21%将至10%。捷克宣布11月、12月暂时取消电力和天然气消费增值税。希腊降低电费账单中社会费率。巴西结束对燃煤电站的补贴时间从原计划的2027年延长至2040年。

（三）释放原油储备

面对原油市场的供应紧张和高油价的压力，多个主要消费国宣布释放原油储备。2021年11月23日，美国宣布将从战略石油储备中释放5000万桶原油，这批原油于12月中下旬投放市场，其中1800万桶直接销售，另外3200万桶高硫原油属短期交换，将于2022～2024年归还战略石油储备。继美国之后，多个国家相继宣布释放原油储备。11月24日，日本宣布释放约420万桶国家石油储备。同日，韩国外交事务部和贸易、工业和能源部也表示，将从国家战略原油储备中释放部分原油，以缓解通胀压力。印度则提出，计划从战略石油储备中释放500万桶原油。另外，英国政府表示，将允许私有石油储备释放150万桶原油。

11月24日，中国外交部称，中方会根据自身实际和需要，安排投放国家储备原油，以及采取其他维护市场稳定的必要措施，并及时公布相关信息。在此前的9月14日，中国国家粮食和物资储备局曾发布“国家石油储备中心关于开展2021年第一批国家储备原油竞价交易的公告”。9月24日，首批总量为7383616.78桶的国储保税原油在国家储备石油交易系统竞价交易完成。这是自2006年中国国内建成第一个石油储备基地以来，首次以竞价交易方式向市场投放国储原油，用于缓解生产型企业原材料价格上涨压力。

四、展望及启示

（一）应对气候变化，能源结构调整与能效提升是关键解决途径

全球一半以上的温室气体排放来自能源行业，要实现社会经济绿色可持续发展，能源生产和消费模式将发生深刻变革。控制由化石能源消费产生的温室气体排放在全球范围内已取得了广泛共识，欧盟等国家和地区释放这一政策信号较为清晰，例如英国已经发布了限购燃油车政策，以德国等为代表的国家甚至主张采取淘汰煤电等激进减排举措，大部分银行开始控制对化石燃料开发的贷款。

过去一年，全球能源供应已出现诸多的不适应不和谐。总体看，能源转型和零碳发展是复杂的系统性工程，应兼顾社会经济发展、能源供应安全与碳中和目标实现，涉及到能源战略调整、能源结构转变、能源体系优化、能源业务变革及节能减排行动。控制温室气体排放的关键路径，在于能源结构的调整与能效的提升。其一，能源结构由化石能源向可再生能源转型，通过多能互补互济，全面提升能源利用效率。其二，各行业通过电能替代及电气化改造，推行用能领域多能协同和综合梯次利用，实现节能减排和能效提升。面向碳中和目标，未来能源系统将面临高比例新能源接入、高灵活能源调度、综合化能源需求、多元化能源交易等诸多挑战，能源转型任务艰巨。

（二）面对能源危机，煤炭等化石能源仍将在近中期发挥基础支撑和兜底保障作用

推进碳达峰碳中和战略，煤炭等化石能源比重逐渐下降、新能源比重不断提高是必然趋势。然而2021年全球能源价格暴涨和供应紧缺出现的一个重要原因是，新旧能源体系更换导致能源供给体系难以应对突发气候变化，全球能源转型遭遇了前所未有的挑战。欧洲和美国等发达国家在能源转型方面已经进行了较长时间的尝试和探索，但通过此次能源价格暴涨的情况来看，即使是全球能源转型的“领跑者”欧洲地区，也不能较好地应对。为解决能源电力短缺问题，以煤炭为首的化石能源反而成为了多国能源保供的重要选择，2021年燃煤发电量甚至创下历史新高。当前，极端天气越发频繁，未来能源危机将随着极端天气的出现而周期性显现的可能性越来越大。本轮能源危机表明，包含化石能源发电在内的常规能源，近中期仍将发挥基础支撑和兜底保障作用，只有统筹协调好常规能源和新能源的发展，构建多元化发展格局，才能有效保障电力安全可靠供应。

参考文献：

[1]刘朝全等.石油市场逐步复苏能源转型持续推进——全球油气行业2021年回顾及2022年展望[J].国际石油经济,2022,30(01):2-13+18.

[2]王林,李丽旻.全球能源转型挣扎中前行[N].中国能源报,2021-01-03(12).

[3]秦天弘. 欧洲多国提出举措应对能源涨价[N].经济参考报,2021-10-11(007).