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我国电力市场监管“大船待调头”
我国电力系统结构庞大、人员体系繁杂,在电力市场改革转型刚刚起步的阶段,与之配套的监管体系也需要同步革新。恰如一艘存在巨大惯性的航船,习惯了原有过度依赖的“保姆式监管”,需要一个缓冲的过程来逐步实现传统监管模式的退出,建立和完善现代监管体系。值得说明的是,部分省份已对未来可行的监管模式展开了探索,并取得了一定的积极效果。广东是我国第一个提出监测概念的省份,其监测单位的产生机制、监测工作内容、监测报告的完整性方面都与国际接轨保持一致,为我们进一步吸取国外先进经验作出了良好表率。但同时,广东第三方监测也暴露出对象仅限于市场主体,且第三方监测的重头戏——监测报告未能向市场主体公布的问题。这并未打破原有监管的思维定式,造成了电力监管机构和市场运营机构的权力仍未得到有效约束,仅内部传阅的监测报告沦为了监管机构的“参考材料”,违背了设立第三方监测的初衷。之所以说第三方监测机制不失为我们可以学习引入并大范围普及的“他山之石”,是因为通过监管机构和第三方监测的相互协助与制衡,能有效约束监管人员,使其行使职权时“如履薄冰”;同时,由于我国的市场监管经费来自政府拨款,薪酬水平难以吸引业内顶尖专家甚至外籍专家为我所用。通过向市场主体征收第三方监测经费,解决这部分人员问题,市场监管和监测水平将得到极大提升,也标志着市场标准化运营同国际接轨迈出重要一步。
综合国外市场的建设经验来看,我国的电力市场监管在以下几个方面还有待完善:
一是监管的法律、法规不健全。对于法律而言,判罚是维护法律权威性最后也是最有效的手段,适度的量罚标准对市场违规行为会起到极大的震慑作用。我国的《电力监管条例》发布于2005年,《电力法》虽于2018年修正,但是对电力市场监管鲜有提及,立法的更新完善已远远落后于电力市场改革的进程。现阶段,监管机构对电力相关法律中没有明确条文依据的违法行为主体,只能处以一万元以下的罚款,过低的违规成本与高昂的非法所得形成鲜明对比,诱使市场主体铤而走险参与投机。健全的法律法规体系对提升监管效力有着事半功倍的作用,有法可依、有法可罚才能大大减轻不正当竞争给市场监管带来的压力、将违规行为消灭于萌芽。首先,应通过立法对市场监管机构的权责予以明确, 解决电力监管中存在的权力交叉、职责不清的问题, 保证市场监管机构的正当性与独立性;其次, 需要通过法律来对市场监管机构的监管行为和监管程序进行规范, 增强电力监管的标准性、合规性;再次,应及时删减、修改电力法中与现代电力市场发展相悖的规定与条款,体现法规的科学、严谨和国家权威;最后,法规的制定要体现市场的公平性、普适性,充分保证中小群体和新型市场主体的合法权益。
二是过度监管、滥用市场干预现象普遍。这里要区分一个概念,即“监管和市场干预”是市场良好运行的必要保障,但过度的监管不仅不能从根源解决问题,反而会进一步放大主体矛盾和市场漏洞,降低市场效率。例如近期网上热议的澳洲NEM市场停摆事件,抛开国际能源紧缺的背景不谈,运营机构AEMO不合时宜的限价调整进一步放大了供需矛盾,造成火电机组停机,导致市场暂停。试想如果市场运营机构能坚持正常反映供需的高电价,及时提高二次限价水平,引导用户侧按急需程度有序用能,不仅发电商的利益会得到保障,电力系统也能够保留更多的安全裕度,也许结果就完全不一样了。我国的电力体制和监管体制目前仍保留大量计划时代的影子,某些省份在设置有结算价格上限的基础上仍不合理利用市场力监测机制强制替换正常反映市场供需关系的机组报价,形成低成本大机组不经济运行、高成本小机组亏本发电的尴尬场面。种种不合理的干预措施直接侵害了市场主体的合理收益,导致用户入市意愿微弱,发电商的投资计划被打乱,长此以往系统安全可靠性势必下降。习总书记要求,“在市场作用和政府作用的问题上,要讲辩证法、两点论,‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好,努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。”既强调市场在资源配置中的“决定性作用”,尊重市场运行规律,同时要求“更好发挥政府作用”,创新监管方式,准确定位市场和政府的关系,推动有为政府和有效市场更好地结合。只有我们的管理者彻底打破原有计划经济思维的束缚,敢于充分发挥市场经济的特有魅力,监管和市场发展的关系才能从对立变得相得益彰。可喜的是,越来越多的监管者能灵活掌握施加干预的场景。以近日广东省及时叫停二级限价来看,“容忍”反映供需紧张的高电价并未影响市场秩序,监管机构为发电企业注入的强心剂有力保障了电力供应,并正确引导用户侧合理用能,顺利化解了可能发生的供电短缺问题,促使了后续市场价格随供需缓解的正常回落。
三是监管职能分散,不利于统一管理。从理论上说,市场监管机构应具备市场准入、价格管制、行政执法的权力。世界范围内,大部分成立了电力市场专责监管机构的国家,都会将价格监管权力赋予该专责机构。目前我国的情况是,发改委行使电力规划、电力定价及项目审批职能,国家能源局及其派出机构负责组织制定电力产业政策及相关标准、监管电力市场运行,财政部负责制定电网经营行业产品成本核算制度,部分地区的工信部门也对电力有着管理权限。不同部门协同管理、职能却缺少立法依据难免会造成权力分散交叉,这种监管“九龙治水”的局面会给监管效率带来一定的损失,具体表现在当多个监管者同时面对一个被监管者时,协调难度大、协调成本高,被监管者无法同时满足每个监管者的要求而产生大量重复性工作。作为对比,澳洲的多个监管机构以《国家电力法》划分的业务范围为基础,结合工作实例对权力划分进行修订,尽可能消除职责交叉和职责真空,在主体遇到问题时能清楚了解到该向哪个管理机构作出汇报,做到权责分明。对于这个问题,应尽快划分政府职能分工,使具备监管权限的机构尽可能减少,特别是电价监管这类核心职能,不能由两家机构分担管理。改革初期,可通过建立协商机制,为剥离电力监管职能的机构提供充分发表建议、便捷工作衔接的平台,但是决策机构的核心地位和政策发布的遵照落实必须得到保障。
四是电力市场监管信息化建设落后。李克强总理在国务院常务会议中曾特意提及加强市场监管信息化建设。按照国务院《政务公开工作要点》要求,监管机构的监管依据、过程与结果均应对公众公开,接受公众的监督,公众可以通过互联网、查阅公报或者具体申请等形式,获得政府信息。信息的透明公开是保障市场监管有效性的必要手段,我国的电力市场监管,还鲜有定期、规范的信息发布机制,信息公开内容也不尽详实。加快电力监管信息化建设,有利于提高电力监管效率,全面系统地了解电力生产状况、电力供需态势;有利于打破垄断,充分引入竞争,优化资源配置,最大程度发挥市场的作用。只有加强透明度,才能获得公众认同,提高监管的有效性和认同感。
对电力市场监管的讨论伴随了电力市场化改革的整个过程,在现货试点建设日趋完善、全国统一市场大幕拉开在即的背景下,未来的市场监管该是什么样子应有一明确定论。恰如守护孩子成长的父母一样,监管的目的一定是为了保障市场的高效运行和健康发展,而不是将大量人为的意志施加到市场,层层约束。同样,“父母”对“孩子”的保护,也应建立在明确的责任划分和机制保障基础之上。监管机构不断完善规则、填补市场运行漏洞,搭建倾听市场主体建议的平台;市场主体也乐于支付更多的监管成本以维护透明、公正、和谐的市场氛围,相得益彰的“双向奔赴”自然水到渠成,否则将“虎兕出于柙,是谁之过与?”电监会的撤销和《电力监管条例》长久未得到应有的修订使我国的电力市场监管已在原地踏步了很久,现在我们又站在了选择的十字路口,希望乘着建设“双碳”目标和新型电力系统的这一波大潮,对市场监管的改革能为我们带来些新的亮点。
参考文献
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