碳交易系列 | 全国碳排放权交易市场的法律架构与未来展望（四）

引言

2021年3月，全国人民代表大会公布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。同年9月，中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》。同年10月，国务院发布《2030年前碳达峰行动方案》。至此，我国已经拉开实现碳达峰碳中和的帷幕。本文将以《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》等规定为基础，展望全国碳排放权交易市场的未来。

一、定义

碳达峰指一个国家或者地区人类活动所排放的碳总量在某一时间范围内达到峰值，不再增长并不断回落。这个峰值所对应的时间点就是实现碳达峰的时间。目前，我国碳达峰计划时间为2030年。

碳中和指企业、团体或个人测算在一定时间内直接或间接产生的温室气体排放总量，通过植树造林、节能减排等形式，以抵消自身产生的二氧化碳排放量，实现二氧化碳“零排放”。目前，我国碳中和计划时间为2060年。

二、架构

（一）纲领

2021年3月，全国人民代表大会通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（下称“纲要”）。《纲要》第三章明确提出“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”是2035年远景目标之一。一方面，全国人民代表大会作为我国最高权力机关，其通过的规范性法律文件处于高位阶地位。同样，其通过政策性文件在政策体系中也处于高位阶地位。另一方面，《纲要》是“我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领”，其对我国未来发展方向与道路具有重要指导作用。因此，我国以全国人民代表大会决议文件形式明确提出碳达峰目标，体现了我国坚持走可持续发展道路的决心。

（二）顶层设计

2021年9月，中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（下称“意见”）。《意见》第二章明确提出三步走战略目标：到2025年，绿色低碳循环发展的经济体系初步形成，重点行业能源利用效率大幅提升；到2030年，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效，重点耗能行业能源利用效率达到国际先进水平；到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80%以上，碳中和目标顺利实现，生态文明建设取得丰硕成果，开创人与自然和谐共生新境界。在三步走战略目标下，《意见》从社会发展方式、产业结构、能源体系、交通体系等多个方面对碳达峰、碳中和进行了顶层设计。

2021年10月，国务院发布《2030年前碳达峰行动方案》（下称“方案”）。《方案》是在《纲要》《意见》基础上的进一步深化。一方面，相比《意见》，《方案》将时间限定为2030年前，比《意见》三步战略总目标时间短；另一方面，《方案》规定更加具体化。以能源体系为例，《意见》强调：强化能源消费强度和总量双控；大幅提升能源利用效率；严格控制化石能源消费；积极发展非化石能源；深化能源体制机制改革等。与之相对，《方案》明确了新建通道可再生能源电量比例原则上不低于50%；风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上；“十四五”、“十五五”期间分别新增水电装机容量4000万千瓦左右；新型储能装机容量达到3000万千瓦以上等。

（三）配套文件

同时，国务院各部门、地方政府也基于其特定职权，相继发布了一些文件。例如，2022年5月，财政部发布了《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》；2022年7月，工业和信息化部、国家发展和改革委员会与生态环境部联合发布了《工业领域碳达峰实施方案》；2021年12月，浙江省人民政府发布了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的实施意见》；2022年8月，海南省人民政府发布了《海南省碳达峰实施方案》；2022年8月，天津市人民政府发布了《天津市碳达峰实施方案》等。至此，我国已经逐步建立“1+N”形式的政策体系。具体情况如下图。

三、具体规定

（一）文件列举

目前，多个地方人民政府出台了有关碳达峰碳中和的实施方案。本文暂列举如下方案，供读者参考：

（二）一般规定

据上文列举文件可知，地方性人民政府出台的规定主要包含三类，第一类是依据《意见》制定的地方性规定，例如吉林省发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的实施意见》；第二类是依据《方案》制定的地方性规定，例如天津市发布的《天津市碳达峰实施方案》；第三类是各省进一步出台的规定，例如重庆、四川发布的《成渝地区双城经济圈碳达峰碳中和联合行动方案》。三类文件在碳达峰碳中和方面既有相同点，又有差异，共同发挥作用。鉴于第三类文件较少，本文不再对此进行论述。

1.依据《意见》制定的地方性规定

整体来看，地方人民政府依据《意见》制定的地方性规定，一般分为总体要求、主要目标、绿色发展、产业结构、能源体系、重点领域、科技支撑、碳汇能力、对外合作、体系建设、组织实施十一方面。当然，基于主体不同，各文件在表述、侧重点、具体路径等方面均会有差异。例如，广东省出台的《关于完整准确全面贯彻新发展理念推进碳达峰碳中和工作的实施意见》第五章规定了“实施重点领域节能降碳活动”，具体包含实施工业领域节能降碳、城乡建设绿色低碳发展、低碳交通运输体系建设、农村降污减碳四个方面。与之相对，福建省出台的《关于完整准确全面贯彻新发展理念推进碳达峰碳中和工作的实施意见》将低碳交通运输体系建设、城乡建设绿色低碳发展质量作为第六、第七章标题，进行单章重点突出。因此，就本文列举的一般性事项，存在与各地文件表述不一致的可能。

2.依据《方案》制定的地方性规定

整体来看，地方人民政府依据《方案》制定的地方性规定一般分为总体要求、重点任务、对外合作、政策保障与组织实施五个方面。同样，基于主体不同，各文件在表述、侧重点、具体路径等方面均会有差异。但是，重点任务在各地文件中均占有大量篇幅，其重要性也不言而喻。一般来讲，各地规定的重要任务分为十类。具体如下图。

四、对全国碳排放权市场的影响

通过具体条文可以发现，我国有关碳达峰碳中和的文件始终具有全国统筹、涉及范围广、公众参与度高、以点带面等特征。同时，碳达峰碳中和规定内含碳交易市场的规划。因此，就我国碳达峰碳中和方案而言，其对建设和完善全国碳排放权市场具有重要推动力。

首先，发展全国碳排放权市场是实现碳达峰碳中和的应有之义。碳达峰碳中和有关文件已经明确表示要建设和完善碳排放权交易市场。例如，《意见》将政府和市场作为实现碳达峰碳中和的驱动力，并明确双轮驱动是工作原则之一。进而，《意见》在第三十三条明确提出市场化建设路线：加快建设完善全国碳排放权交易市场，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，完善配额分配管理。上述规定均已明确市场，尤其是建设完善全国碳排放权交易市场是实现碳达峰碳中和的必然之路。

其次，碳达峰碳中和方案为建设和完善全国碳排放权交易市场提供了推动力。一般来讲，建设和完善一个市场需要政策、产品、资金、人才、技术等多个方面支撑。《意见》规定了总体要求、主要目标、绿色发展、产业结构、能源体系、重点领域、科技支撑、碳汇能力、对外合作、体系建设、组织实施十一个方面，包含了全国碳排放权交易市场建设要素。例如，科技支撑项下包含人才和技术；碳汇为市场提供了资金支持等。因此，实施碳达峰碳中和方案，将促使全国碳排放权交易市场不断发展和完善。

最后，碳达峰碳中和方案扩宽了全国碳排放权交易市场的发展空间。据上述文件可知，实现碳达峰碳中和是一项全国全行业发展道路，而不是某个地区或某个行业的单向发展道路：从顶层设计到各地出台相关规定；从高耗能高排放高污染的行业到城乡建设；从重点行业人员到科研、金融机构等其他社会主体参与；从国内发展到对外合作等。进而，全国碳排放权交易市场也呈现出广阔外延性与发展空间。

综上，本文以碳达峰碳中和方案为基础，从政策方面对全国碳排放权交易市场进行了简要分析与未来展望。后续，随着碳达峰碳中和方案不断完善与实施，全国碳排放权交易市场也将进一步发展与完善。