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我国电力市场争议处理机制现状
由于我国仍处于电力市场化改革的初期,传统的争议处理机制仍无法满足电力市场建设快速发展的需要。
社会层面争议处理机制
争议处理一般包括和解(协商)、调解、行政裁决、仲裁、诉讼等方式。其中,调解包括依据《中华人民共和国人民调节法》成立人民调解委员会进行的调解、行业协会依法成立调解组织进行的行业调解、行政机关进行的行政调解、仲裁机构进行的仲裁调解、司法机关组织的司法调解等。行政裁决为行政主体依照法律授权和法定程序,对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的、与合同无关的特定民事、经济纠纷进行裁决的具体行政行为。仲裁是一种准司法程序,生效的仲裁结果可以强制执行。同时,任何规则均不可阻止争议各方通过诉讼等司法途径解决争议。
电力市场争议处理相关法律法规
2005年发布的《电力市场监管办法》指出,电力市场主体之间、电力市场主体与电力调度交易机构之间因电力市场交易发生争议,由电力监管机构依法协调或者裁决。其中,因履行合同发生的争议,可以由电力监管机构按照电力争议调解的有关规定进行调解。电力市场主体、电力调度交易机构对电力监管机构的处理决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
2017年发布的《国家能源局能源争议纠纷调解规定》(国能监管〔2017〕74号),对能源争议纠纷调解的一般流程比如责任机构、适用范围、申请条件、具体流程、调解书内容、终止条件、费用收取、保密条款等作出了规定。在此基础上,国家能源局关于印发《发电企业与电网企业电费结算办法》的通知(国能发监管〔2020〕79号)中明确,发电企业、电网企业在电费结算过程中发生争议,双方可自行协商解决。无法达成一致的,可向能源监管机构申请调解,争议和调解不得影响无争议电费的结算。经调解仍无法达成一致的,发电企业、电网企业可按照司法程序解决。
现有电力市场争议处理办法及适格机构
各地的电力市场争议处理机制一般包括协商、市场管理委员会调解、政府有关部门行政调解、政府有关部门行政裁决、仲裁机构仲裁、司法途径等。市场成员之间发生争议,可通过自行协商、政府部门或监管机构调解、提请仲裁或法律诉讼进行解决。市场成员对政府部门处理结果不服的,可依法提起行政复议或行政诉讼。对履行合同产生的纠纷市场成员也可以就合同纠纷向仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉。各试点在争议处理中多重调解机制,少用“行政裁决”等表述,这也和我国在立法层面对行政权与司法权的边界界定不明确有关。
对于仲裁机构、司法部门主持的争议处理在我国有《仲裁法》、《民事诉讼法》、《民法典》等法律依据,适格机构清晰。但是政府部门权责划分不清晰导致电力市场内部(政府有关部门、市场管理委员会等)的争议处理适格机构并不清晰,部分区域明确国家能源局派出机构为责任部门,部分区域模糊表述为政府相关部门、电力市场管理部门,也有区域指出市场管理委员会、电力交易中心可以作为调解机构。
当前我国并没有针对电力市场成体系的争议处理机制,相关国家电力行业文件虽然作了简要表述,但是已无法满足越来越复杂精细的电力市场出清、结算等要求。同时现货运行以来各试点依据国家和电力行业法律法规进行了相关探索,但针对争议处理的表述均过于简单。总体来说,仍存在争议纠纷调解机制不完善、配套规则及法律依据不完整、适格机构不明确、适用范围不清晰、重点环节争议处理机制未形成、相关配套机制及平台建设不完备等问题。
对我国完善争议处理机制的建议
他山之石可以攻玉,适应我国现代电力市场需要的争议处理机制可以参考国际市场的有益经验、吸取国际市场的相关教训,结合我国实际情况进行完善,特别是要注意我国电力市场化改革所处的阶段,运营机构体制机制改革尚未完全到位,不能直接照搬安大略和德州的经验,将争议处理职能交由电力市场运营机构。
一是充分发挥行业调解优势。充分借鉴加拿大安省、美国德州、澳大利亚先进经验,依据《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》相关要求,在政府责任部门组织下,依托电力行业协会或电力市场管理委员会,聘请行业内第三方专家,利用电力市场管理委员会等对本行业熟悉的优势,依法成立行业调解组织或人民调解委员会,快速高效解决电力市场争议纠纷。对于达成调解协议的内容建议出具调解书并进行司法确认,以强化调解协议的效力。同时,可依据《仲裁法》,依托行业协会完善行业性仲裁机制,为当事人提供多元化解矛盾渠道。
二是完善立法以强化行政裁决效力。安大略省仲裁裁决以及德州DRP决定等均具有约束力,只有在特定情况下方可上诉。我国的仲裁是由专业仲裁机构作出,同时调解及行政裁决没有强制执行性,如果在调解环节无法达成一致,行政裁决也很难让争议各方信服,电力市场成员对裁决结果不服提起行政复议或行政诉讼也会损伤政府部门的公信力,因此建议仅在各方当事人不拒绝裁决时才进行行政裁决。同时应推动电力市场相关立法,明确行政裁决和司法的边界,强化政府有关部门的行政裁决效力,充分发挥政府有关部门熟悉电力市场的优势,可以引用司法程序上的二审终审制,对行政裁决不服的可以向上级机关申请二次裁决,二次裁决结果为最终结果,对程序有疑问方可向法院申请撤销裁决,进行行政并民事诉讼。
三是明确争议处理适格机构。主持争议处理的机构应为政府有关部门、市场管理委员会等中立机构,当前各地电力市场第一责任单位不一致(监管机构、工信厅、发改委、能源局等),政府层面的电力市场管理职能划分不明确,因此亟需从立法层面明确各部门争议处理职责划分。同时应明确当前我国市场运营机构不适宜作为争议处理主管机构。一方面,运营机构具有天然的交易结果问询回复及协调职能,不明确将其作为主管机构并不会降低市场运行及争议处理效率。另一方面,我国的市场运营机构独立性不够,运营机构也存在与其他市场成员的争议纠纷,不能作为争议处理机构,即使委托运营机构的安省,也明确指出运营机构无权处理其与市场成员的合同纠纷。同时,争议纠纷不涉及运营机构时,运营机构也可能会有维持自己出具的原出清结果、结算依据等的本能,有失公正性的潜在风险。
四是明确争议处理适用范围。明确争议处理一般流程适用于市场主体之间、市场主体与市场运营机构之间、市场主体与电网企业之间因参与电力市场发生的争议,包括准入/退出、履行合同、市场交易、计量、出清、结算、清算、考核、补偿、输配电服务、或电力市场中的其他争议。不适用于市场规则、相关流程等规定了不同的争议解决机制,合同签订涉及欺诈等违法行为,政府已经规定了的收费标准和方式,或已经完成调解或仲裁程序的争议。同时应厘清争议处理适用范围和监管、执法、相关规则等的边界,比如安省有独立的监督、合规管理环节,与争议处理机制相互配合,共同促进电力市场平稳运行。
五是加强零售市场争议处理管理。电力现货改变了零售市场形态及结算方式,因为计量原因外的电费账单等争议越来越不容忽视,加拿大安省、美国德州、澳大利亚出台了相关规则或规范以加强对零售市场管理。其中,澳大利亚零售用户针对电费账单等错误可以首先询问零售商,如果对零售商的回应不满意,可联系所在地区的能源监察员以获取免费、独立和公正的争议解决服务。我国也应规范零售市场运行,降低市场风险,畅通零售用户投诉渠道,高效处理零售市场的可能争议。
六是规范重点环节争议处理流程。加拿大安省、美国德州、澳大利亚均在各自市场规则的价格形成、结算、市场运营等章节对出清价格、结算依据、调度错误等引发的争议有详尽补充说明,并和争议处理一般流程进行了有效衔接。比如澳大利亚争议解决小组可根据规则确定调度计划错误导致的赔偿金额,运营机构AEMO依据规则设有参与者补偿基金以补偿发电商的经济损失。因此,我国除应完善争议处理一般流程,也应在市场规则或监管办法中注重容易产生经济纠纷的关键环节,对相关经济责任承担方、补偿资金来源、管理考核机制等进行详细说明。
七是严格控制争议处理时效。迟来的正义非正义,现货出清价格用于差价合约及现货市场相关费用结算,要兼顾准确性及确定性,因此电力市场对现货出清价格争议应有严格的时限要求。以上所述国外典型电力市场有些不允许更改现货价格,有的仅可更改价格计算过程中的明显错误。我国也应明确现货出清价格更改条件及更改时限,同时充分发挥第三方监测机构的作用,推动相关信息的及时披露,参考国外电力市场做法,对出清价格的发布、问询、监测、更改作出全流程的详细规定。
八是加强相关机制及平台建设。规范电力市场运行,减少因为相关规则不合理或表述存在歧义产生的争议,从源头上减少争议纠纷产生。加强协商、调解相关平台建设,比如澳大利亚有专门的争议管理系统(DMS),争议各方通过DMS提起争议,安省IESO网站中提供了规范的争议通知、仲裁表格等。同时应加强对主体的宣贯培训,理顺争议处理流程,鼓励主体通过合法合规途径维护权益,进一步提高争议处理效率。
党的二十大报告提出,推进多层次多领域依法治理,完善社会治理体系,完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道,完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台,及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。相信我们会以二十大会议精神为指导、充分吸纳国外典型电力市场先进经验,建立完善一整套符合我国特色的争议处理制度,进一步明确电力市场中相关经济责任及承担主体,理顺从提出争议到解决争议各个环节的工作机制流程,妥善解决现货市场建设过程中市场成员间的分歧与矛盾,有效应对新型电力系统建设过程中的市场变化,助力双碳目标实现和电力市场的高质量发展。
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