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现代电力市场:科学的争议处理机制不可缺席

2022-11-22 08:33来源:电联新媒作者:赵浩林关键词:电力市场电价电力现货市场收藏点赞

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新一轮电力市场改革以来,特别是电力现货市场建设开展以来,电价形成机制及电力调度模式发生了根本性改变,从平均主义的“大锅饭”向突出个体特点、接受个性决策的机制过渡,市场主体间的经济关系变得更加复杂,传统处理不同单位之间矛盾的方法受到严重挑战。实际市场运行过程中,在电量计量、市场出清、结算等多环节,产生了市场主体之间、市场主体和电网企业之间、市场主体和运营机构之间的各种纠纷和争议。为了及时发现和处理市场成员间因参与电力市场产生的争议,快速有效解决经济纠纷,促进市场良好运转,建立完善的电力市场争议处理机制就尤为重要。国外在电力市场建设过程中已形成完整的争议处理一般机制流程,明确了争议处理的适格机构,根据不同的适格机构区分了争议处理的适用范围,并于市场规则或监管办法中在争议处理一般机制流程之外对关键环节及适用范围外争议处理办法作了详细的补充说明。同时,市场成员可通过商业仲裁、司法途径等解决争议。这些典型电力市场争议处理机制,对我国建立适应中国国情的争议处理机制具有重要借鉴意义。

(来源:微信公众号“电联新媒” 作者:赵浩林)

国外典型电力市场争议处理机制

国外四十年电力市场建设,也曾经走过初期市场纠纷陡然增加的阶段,经过摸索已经建立了有效的处置机制。

加拿大安大略省协商、调解、仲裁流程一体化

安大略省能源委员会(Ontario Energy Board,OEB)是安省电力批发与零售市场的主管机构,它负责市场参与方包括独立电力系统运营商(Independent Electricity System Operator,IESO)的资格审查和发证。IESO负责安省市场规则的制定、市场运行和电力调度,是一个非赢利性机构,其成员独立于所有市场参与者,拥有绝对独立性。IESO董事会负责争议处理一般流程(争议的通用处理程序),依据《电力法》设立争议解决小组(其成员被指定调解或仲裁争议),并负责小组成员的任命和秘书的遴选。

在安省《电力市场规则》及《市场手册》中有对争议处理机制的详细介绍。安省电力市场争议处理一般流程始于争议各方之间的协商。如果无法通过协商达成协议,秘书任命一名调解员,协助各方解决争议。如果未通过调解解决争议,则进入仲裁程序。仲裁员(仲裁员通过推举或秘书任命产生)将在听证会结束后30天内根据市场规则作出裁决,可能包括但不限于罚款、损害赔偿和费用。仲裁裁决具有法律下的约束力,并受1998年《电力法》的上诉条款的约束,除非法律允许,否则不得上诉或复审。同时,除非OEB另有命令,否则提起上诉不会中止有争议的命令。

安省电力市场争议处理一般流程适用于根据市场规则或IESO根据这些市场规则制定的任何标准、细则或程序产生的争议,与IESO 拒绝向潜在市场参与者授权的有关争议、IESO拒绝向潜在计量服务提供商注册的订单有关争议,以及市场参与者之间不涉及 IESO的争议。争议处理一般流程不适用于市场监管,当市场主体怀疑或发现违反市场规则或不当市场行为时,应将此事提交给IESO市场评估与合规部。同时,市场规则的其他部分规定了一般流程之前或之外的争议处理程序。依据《电力法》,对IESO处罚及市场准入/退出的上诉等争议将通过OEB管理的程序解决。同时,根据市场规则,因IESO作为一方的合同或协议而产生的争议(除非争议各方同意按一般流程解决)、根据《电力和天然气检查法》与计量有关的争议等将由IESO或OEB以外的行政或司法管理的程序(诸如商业仲裁或民事法庭)解决。

安省的市场规则在进入一般流程之前,结算、调度错误等关键环节有特定争议处理补充说明的,要执行完毕方可进入一般流程,并制定了严格的时间限制。同时,补充机制与一般流程做了充分衔接,当结算争议无法通过一般流程之前的机制得到解决,市场参与者应在发布最终结算报表之日起二十个工作日内将争议提交一般流程,并可要求仲裁员命令IESO重新计算结算报表或不重新计算仅注明争议金额。同时IESO针对调度错误不会更改历史上的出清价格,但会严格赔偿市场参与者因调度计划错误而遭受的损失。

美国德州替代性争议解决程序注重调解

美国德州电力可靠性委员会(Electric Reliability Council of Texas,ERCOT)是负责其范围内电网运行和电力市场管理的独立系统运营商(Independent System Operator,ISO),由德州公共事业委员会(Public Utility Commission of Texas,PUCT)和德州州议会 (Texas Legislature)监管。美国ERCOT法律部门负责电力市场争议处理一般流程(Alternative Dispute Resolution Procedure,ADR,即替代性争议解决程序)。

《ERCOT节点市场法规》中规定,ADR程序的启动始于市场参与者按指定模板填写书面请求并提交给ERCOT法律部门,ERCOT应在ADR启动后的7天内确定并通知争议各方。首次ADR会议应在启动日期后75天内举行(除非所有各方同意延长时间),如果不能在初次高级争议解决会议后45天内通过双方协商解决争议(除非所有各方书面同意延长时间),那么在所有各方同意的情况下,争议可根据“调解程序”进行调解。调解员和各方的高级争议代表应在调解员任命后的10天内开始对争议进行调解。如果不能就替代性争议解决方案达成协议,任何一方都可以向PUCT或任何其他政府机构申请救助。任何受到不利影响的市场参与者都可向PUCT上诉ERCOT的决定。

ADR程序适用于市场参与者对ERCOT违反或曲解法律(包括任何法规、规则、其他有约束力的文件或协议)的争议,而这种违反或曲解导致了对市场参与者的实际伤害,或可能导致即将发生的伤害。ADR程序不适用于有关市场参与者之间的协议或任何费率条款争议,也无法替代法律规定的争议处理程序。如果不适用ADR程序的任何争议涉及对ERCOT协议、其他具有约束力的文件或协议的解释,则该争议可通过协议解释请求程序提交给ERCOT。

如果争议方要求纠正结算数据和重新结算,必须在启动ADR程序之前遵守市场规则中规定的结算争议处理流程。若未通过ADR之前的流程解决争议,市场成员必须在45天内提交一份完整的ADR书面申请,否则将放弃有关该争议的任何索赔。ERCOT可以更改价格,但是对于价格的更改条件及时限有严格要求。ERCOT需要监测日前和实时市场价格,如果存在导致价格可疑的情况,ERCOT应通知所有市场参与者,并在运行日后的第二个工作日10时前更改日前出清价格、16时前更改实时出清价格。如果存在数据输入错误、软件错误、或与PUCT规则不一致导致的错误,ERCOT董事会可以审查此价格并应尽快通知市场参与者,同时说明此类修正的必要性,但不得晚于运行日后30天。

澳大利亚以争议管理系统(DMS)规范一般流程

澳大利亚《国家电力法》(National Electrical Law,NEL)赋予澳大利亚能源监管局(Australian Energy Regulator,AER)监管电力市场职权。AER负责电力批发市场争议处理,并任命一个或多个争议解决顾问以解决争议。

《国家电力规则》(National Electrical Rule,NER)分2个阶段规定了争议解决框架。第1阶段争议管理系统(Dispute Management System,DMS)旨在使参与者能够通过谈判解决商业问题。第2阶段由专家或争议解决小组(a dispute resolution panel,DRP)解决争议,注册参与者必须遵守DRP的要求或决定。争议一方可依据NEL就法律问题对争议解决方案的决定或裁定向法院提出上诉。

澳大利亚电力市场争议处理一般流程适用于根据规则产生的款项支付、两个或多个注册参与者之间的合同、两个或多个注册参与者书面同意适用争议处理一般流程的与规则相关或由规则引起的任何其他事项。不适用于市场运营机构(Australian Energy Market Operator,AEMO)作出的部分豁免决定、AEMO关于编制或公布预算的决定、AEMO制定或修改其收入方法等。

如果市场参与者和AEMO之间就初步报表发生争议,他们必须各自在相关账单期结束后15个工作日内解决争议,最终报表的争议必须在相关账单期的6个月内提出。AEMO可以谨慎更改价格,但是有一些条件或时限要求。AEMO只有在调度算法、输入错误等情况下可重新计算并调整现货价格,且仅在现货价格公布后30分钟内可更改。如果出现调度错误,市场参与者可以依据规则向争议解决小组申请赔偿。争议解决小组依据规则确定补偿金额,AEMO根据规则对相关调度错误支付补偿。

表 国外典型电力市场争议处理机制概况

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我国电力市场争议处理机制现状

由于我国仍处于电力市场化改革的初期,传统的争议处理机制仍无法满足电力市场建设快速发展的需要。

社会层面争议处理机制

争议处理一般包括和解(协商)、调解、行政裁决、仲裁、诉讼等方式。其中,调解包括依据《中华人民共和国人民调节法》成立人民调解委员会进行的调解、行业协会依法成立调解组织进行的行业调解、行政机关进行的行政调解、仲裁机构进行的仲裁调解、司法机关组织的司法调解等。行政裁决为行政主体依照法律授权和法定程序,对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的、与合同无关的特定民事、经济纠纷进行裁决的具体行政行为。仲裁是一种准司法程序,生效的仲裁结果可以强制执行。同时,任何规则均不可阻止争议各方通过诉讼等司法途径解决争议。

电力市场争议处理相关法律法规

2005年发布的《电力市场监管办法》指出,电力市场主体之间、电力市场主体与电力调度交易机构之间因电力市场交易发生争议,由电力监管机构依法协调或者裁决。其中,因履行合同发生的争议,可以由电力监管机构按照电力争议调解的有关规定进行调解。电力市场主体、电力调度交易机构对电力监管机构的处理决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

2017年发布的《国家能源局能源争议纠纷调解规定》(国能监管〔2017〕74号),对能源争议纠纷调解的一般流程比如责任机构、适用范围、申请条件、具体流程、调解书内容、终止条件、费用收取、保密条款等作出了规定。在此基础上,国家能源局关于印发《发电企业与电网企业电费结算办法》的通知(国能发监管〔2020〕79号)中明确,发电企业、电网企业在电费结算过程中发生争议,双方可自行协商解决。无法达成一致的,可向能源监管机构申请调解,争议和调解不得影响无争议电费的结算。经调解仍无法达成一致的,发电企业、电网企业可按照司法程序解决。

现有电力市场争议处理办法及适格机构

各地的电力市场争议处理机制一般包括协商、市场管理委员会调解、政府有关部门行政调解、政府有关部门行政裁决、仲裁机构仲裁、司法途径等。市场成员之间发生争议,可通过自行协商、政府部门或监管机构调解、提请仲裁或法律诉讼进行解决。市场成员对政府部门处理结果不服的,可依法提起行政复议或行政诉讼。对履行合同产生的纠纷市场成员也可以就合同纠纷向仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉。各试点在争议处理中多重调解机制,少用“行政裁决”等表述,这也和我国在立法层面对行政权与司法权的边界界定不明确有关。

对于仲裁机构、司法部门主持的争议处理在我国有《仲裁法》、《民事诉讼法》、《民法典》等法律依据,适格机构清晰。但是政府部门权责划分不清晰导致电力市场内部(政府有关部门、市场管理委员会等)的争议处理适格机构并不清晰,部分区域明确国家能源局派出机构为责任部门,部分区域模糊表述为政府相关部门、电力市场管理部门,也有区域指出市场管理委员会、电力交易中心可以作为调解机构。

当前我国并没有针对电力市场成体系的争议处理机制,相关国家电力行业文件虽然作了简要表述,但是已无法满足越来越复杂精细的电力市场出清、结算等要求。同时现货运行以来各试点依据国家和电力行业法律法规进行了相关探索,但针对争议处理的表述均过于简单。总体来说,仍存在争议纠纷调解机制不完善、配套规则及法律依据不完整、适格机构不明确、适用范围不清晰、重点环节争议处理机制未形成、相关配套机制及平台建设不完备等问题。

对我国完善争议处理机制的建议

他山之石可以攻玉,适应我国现代电力市场需要的争议处理机制可以参考国际市场的有益经验、吸取国际市场的相关教训,结合我国实际情况进行完善,特别是要注意我国电力市场化改革所处的阶段,运营机构体制机制改革尚未完全到位,不能直接照搬安大略和德州的经验,将争议处理职能交由电力市场运营机构。

一是充分发挥行业调解优势。充分借鉴加拿大安省、美国德州、澳大利亚先进经验,依据《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》相关要求,在政府责任部门组织下,依托电力行业协会或电力市场管理委员会,聘请行业内第三方专家,利用电力市场管理委员会等对本行业熟悉的优势,依法成立行业调解组织或人民调解委员会,快速高效解决电力市场争议纠纷。对于达成调解协议的内容建议出具调解书并进行司法确认,以强化调解协议的效力。同时,可依据《仲裁法》,依托行业协会完善行业性仲裁机制,为当事人提供多元化解矛盾渠道。

二是完善立法以强化行政裁决效力。安大略省仲裁裁决以及德州DRP决定等均具有约束力,只有在特定情况下方可上诉。我国的仲裁是由专业仲裁机构作出,同时调解及行政裁决没有强制执行性,如果在调解环节无法达成一致,行政裁决也很难让争议各方信服,电力市场成员对裁决结果不服提起行政复议或行政诉讼也会损伤政府部门的公信力,因此建议仅在各方当事人不拒绝裁决时才进行行政裁决。同时应推动电力市场相关立法,明确行政裁决和司法的边界,强化政府有关部门的行政裁决效力,充分发挥政府有关部门熟悉电力市场的优势,可以引用司法程序上的二审终审制,对行政裁决不服的可以向上级机关申请二次裁决,二次裁决结果为最终结果,对程序有疑问方可向法院申请撤销裁决,进行行政并民事诉讼。

三是明确争议处理适格机构。主持争议处理的机构应为政府有关部门、市场管理委员会等中立机构,当前各地电力市场第一责任单位不一致(监管机构、工信厅、发改委、能源局等),政府层面的电力市场管理职能划分不明确,因此亟需从立法层面明确各部门争议处理职责划分。同时应明确当前我国市场运营机构不适宜作为争议处理主管机构。一方面,运营机构具有天然的交易结果问询回复及协调职能,不明确将其作为主管机构并不会降低市场运行及争议处理效率。另一方面,我国的市场运营机构独立性不够,运营机构也存在与其他市场成员的争议纠纷,不能作为争议处理机构,即使委托运营机构的安省,也明确指出运营机构无权处理其与市场成员的合同纠纷。同时,争议纠纷不涉及运营机构时,运营机构也可能会有维持自己出具的原出清结果、结算依据等的本能,有失公正性的潜在风险。

四是明确争议处理适用范围。明确争议处理一般流程适用于市场主体之间、市场主体与市场运营机构之间、市场主体与电网企业之间因参与电力市场发生的争议,包括准入/退出、履行合同、市场交易、计量、出清、结算、清算、考核、补偿、输配电服务、或电力市场中的其他争议。不适用于市场规则、相关流程等规定了不同的争议解决机制,合同签订涉及欺诈等违法行为,政府已经规定了的收费标准和方式,或已经完成调解或仲裁程序的争议。同时应厘清争议处理适用范围和监管、执法、相关规则等的边界,比如安省有独立的监督、合规管理环节,与争议处理机制相互配合,共同促进电力市场平稳运行。

五是加强零售市场争议处理管理。电力现货改变了零售市场形态及结算方式,因为计量原因外的电费账单等争议越来越不容忽视,加拿大安省、美国德州、澳大利亚出台了相关规则或规范以加强对零售市场管理。其中,澳大利亚零售用户针对电费账单等错误可以首先询问零售商,如果对零售商的回应不满意,可联系所在地区的能源监察员以获取免费、独立和公正的争议解决服务。我国也应规范零售市场运行,降低市场风险,畅通零售用户投诉渠道,高效处理零售市场的可能争议。

六是规范重点环节争议处理流程。加拿大安省、美国德州、澳大利亚均在各自市场规则的价格形成、结算、市场运营等章节对出清价格、结算依据、调度错误等引发的争议有详尽补充说明,并和争议处理一般流程进行了有效衔接。比如澳大利亚争议解决小组可根据规则确定调度计划错误导致的赔偿金额,运营机构AEMO依据规则设有参与者补偿基金以补偿发电商的经济损失。因此,我国除应完善争议处理一般流程,也应在市场规则或监管办法中注重容易产生经济纠纷的关键环节,对相关经济责任承担方、补偿资金来源、管理考核机制等进行详细说明。

七是严格控制争议处理时效。迟来的正义非正义,现货出清价格用于差价合约及现货市场相关费用结算,要兼顾准确性及确定性,因此电力市场对现货出清价格争议应有严格的时限要求。以上所述国外典型电力市场有些不允许更改现货价格,有的仅可更改价格计算过程中的明显错误。我国也应明确现货出清价格更改条件及更改时限,同时充分发挥第三方监测机构的作用,推动相关信息的及时披露,参考国外电力市场做法,对出清价格的发布、问询、监测、更改作出全流程的详细规定。

八是加强相关机制及平台建设。规范电力市场运行,减少因为相关规则不合理或表述存在歧义产生的争议,从源头上减少争议纠纷产生。加强协商、调解相关平台建设,比如澳大利亚有专门的争议管理系统(DMS),争议各方通过DMS提起争议,安省IESO网站中提供了规范的争议通知、仲裁表格等。同时应加强对主体的宣贯培训,理顺争议处理流程,鼓励主体通过合法合规途径维护权益,进一步提高争议处理效率。

党的二十大报告提出,推进多层次多领域依法治理,完善社会治理体系,完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道,完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台,及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。相信我们会以二十大会议精神为指导、充分吸纳国外典型电力市场先进经验,建立完善一整套符合我国特色的争议处理制度,进一步明确电力市场中相关经济责任及承担主体,理顺从提出争议到解决争议各个环节的工作机制流程,妥善解决现货市场建设过程中市场成员间的分歧与矛盾,有效应对新型电力系统建设过程中的市场变化,助力双碳目标实现和电力市场的高质量发展。

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