专家解读 | 减污降碳协同增效的散煤治理策略研究

散煤治理不仅是空气质量改善的关键领域，也是碳达峰碳中和战略的重要内容。在大气污染防治攻坚战、蓝天保卫战以及北方地区冬季清洁取暖规划的实施进程中，散煤综合治理以空气质量改善为核心，取得了积极成效。“十四五”时期，中国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。

2022年6月，生态环境部等七部门联合印发的《减污降碳协同增效实施方案》（环综合〔2022〕42号）明确提出，重点削减散煤等非电用煤，持续推进北方地区冬季清洁取暖。在此背景下，兼顾清洁和低碳目标协同的策略和路径是散煤治理稳妥推进并取得可持续成效的必然选择。

散煤治理成效显著挑战犹存

“十三五”时期，在供给侧结构性改革背景下，我国加快了产业结构调整步伐，工业企业大量落后产能和低效设备被淘汰。随着《大气污染防治行动计划》的攻坚行动和《打赢蓝天保卫战三年行动计划》的有效落实，工业散烧煤大幅减少。截至2020年年底，京津冀及周边地区、汾渭平原、长三角地区每小时35蒸吨以下燃煤锅炉基本清零，全国县级及以上城市建成区内每小时10蒸吨以下燃煤锅炉基本清零。京津冀及周边地区分类整治涉气“散乱污”企业及集群6.2万余家，全国累计超过10万家，重点区域实现“散乱污”企业动态清零[1]。

在《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》实施的五年时间里，中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点城市和支持城市共63个，其中55个城市位于京津冀及其周边地区和汾渭平原，8个城市位于东北和西北地区。截至2021年年底，上述试点城市和支持城市累计完成清洁取暖改造约3552万户。清洁取暖改造以县城及农村地区为主，改造规模占比达76%，城区改造规模占比为24%[2]。我国农村地区清洁取暖改造方式仍以分户式为主，截至2021年年底，我国北方地区清洁取暖面积约156亿m3，清洁取暖率达到73.6%，替代散煤（含低效小锅炉用煤）1.5亿t以上。相比2016年，2021年北方地区清洁取暖率提高了35.4个百分点，超额完成了规划目标任务[3]。

虽然重点区域散煤治理积累了丰富经验，但工业散煤治理主要依赖行政手段，民用散煤治理主要依赖财政补贴，散煤治理效果需要进一步巩固和加强。重点区域清洁取暖已经从快速完成目标的改造时代跨入保障长期使用的运维时代，部分试点城市已经从单纯考虑初装成本的补贴时代进入运行成本自担的后补贴时代，散煤治理整体从以环境最优的技术路线选择阶段到兼顾气候目标和经济性要求的综合方案选定阶段。诸多挑战形成了复合型的可持续性难题。

与此同时，我国散煤治理在多措并举之下，工业散煤较民用散煤更加快速地减少，促使我国散煤消费结构和分布发生了很大变化。散煤构成由过去以工业为主转变为以民用为主；随着重点区域治理工作的积极推进，当前散煤消费分布主要集中在非重点区域，尤其是民用散煤主要分布在东北和西北地区。伴随这些变化，我国散煤治理在深水区纵深推进的过程中，必然面临更高的难度、更广的治理范围，亟需高效的协同政策和协同性解决方案。

减污降碳协同背景下散煤治理难点

工业散煤治理措施以清洁化为主

工业散煤治理措施以清洁化为主，降碳还需结合产业转型升级和清洁能源替代的整体规划。从过去工业散煤治理措施来看，淘汰关停、上大压小、错峰生产等措施一定程度上促进了行业生产转向优质产能，这一过程加速了工业领域的清洁生产，促进了煤炭的清洁高效利用；提高环境标准和末端治理等措施，有效解决了减污，但并未解决降碳的问题。清洁能源替代是减污降碳协同的有效措施，如在砖瓦行业小窑炉的散煤治理中，天然气替代发挥了积极作用，但针对分散燃煤设备的清洁能源替代尚未充分结合具体行业整体转型升级。

在工业领域，随着产业绿色低碳发展的推进，散煤也会随之动态变化，因此散煤治理中的落后产能淘汰、落后燃煤设备关停等措施也应坚持与时俱进地动态调整，以不断促进产能结构优化，并结合产业清洁能源替代的步伐，推动减污降碳协同增效。

农村清洁取暖面临艰难的平衡问题

在减污降碳协同的目标要求下，将清洁和零碳的可再生能源电力供热作为主要的热源是必然选择。结合目前的经济条件，清洁取暖工作的推进是从具备条件的地区向基础薄弱的地区，甚至向偏远的欠发达地区逐步进行的，在这个过程中，一步到位的方案很难在现有的基础上落实。温暖过冬是民生保障的刚性目标，经济可承受、资源可获取、基础设施可通达、运营可维护都是清洁低碳取暖必须要考量的硬性条件，在此基础上，清洁低碳取暖还需寻求长期减污降碳的最优效果和短期过渡性方案的平衡。因此，平衡好经济性、清洁度、低碳化之间的关系，“减污降碳”和“保民生”之间的关系，长期和短期的关系，整体和局部的关系以及成本分摊中政府、企业和居民用户的关系都是系关民用散煤治理大局的重要因素。

东北、西北地区的清洁取暖难度加大

当前，京津冀及周边地区、汾渭平原等重点区域的平原地区已基本完成生活和冬季取暖散煤替代，发展基础相对较好。从2022年中央财政支持北方地区冬季清洁取暖支持城市名单中可以看出，我国清洁取暖工作已经开始转向东北和西北地区。然而，非重点区域的气候条件、用热需求、经济水平、基础设施等方面与重点地区存在较大差异，建设步伐相对落后，因此清洁取暖的推进难度也更大。其中，东北地区气候严寒，供暖周期长，供热量占全国需求总量的1/3，供热以煤炭为主，清洁取暖发展基础薄弱，且经济发展相对滞后，农村居民收入相比重点区域较低，尤其在新冠肺炎疫情影响之下，如何在经济可承受的前提下，稳妥有序推进是关键。西北地区的内蒙古、新疆、甘肃、青海等地区光伏资源、风能资源较为丰富，当前农村清洁取暖率相比东北地区较高，但相比重点区域仍然很低。在国家大力发展分布式可再生能源的同时，农村“电气化”具有非常大的潜力。但西北地区，尤其是牧区，居民较为分散，在系统性运维等服务方面，面临一定挑战。此外，东北和西北地区，尤其是少数民族居住地区，清洁取暖需要兼顾民俗、风俗特点的保留。

减污降碳协同的散煤治理路径

散煤治理是一个复杂的系统工作，亟待跨部门、跨领域的协同发力。在统筹实现环境、气候、经济和社会等多领域目标诉求中，应加强顶层设计，重点处理好各方面的关系。

紧跟产业升级和清洁能源替代步伐，加强工业散煤治理动态监管

工业散煤治理应紧跟产业升级和清洁能源替代的步伐，动态管理产业结构调整目录和落后产能清单，并加强动态监管。与时俱进地提高产业门槛，从环保、低碳、绿色发展的角度，对工业企业锅炉和窑炉等排污设施进行台账管理。严格落实排污许可证制度，构建证后监管技术体系。建立自下而上的企业污染物和碳排放总量控制制度，企业需从证后管理、自证守法、信息公开等方面实施污染排放和碳排放的全过程管理，全面提升企业环境和碳管理的精细化水平。生态环境主管部门应加快构建证后监管技术体系，为燃煤工业锅炉污染物和碳排放量控制以及散烧煤治理等工作的开展提供可靠的基础数据和统计信息。

以北方地区为重点因地制宜推进民用散煤治理

民用散煤治理应以北方地区清洁取暖为重要抓手，在重点区域，扎实巩固治理成效，构建智能、高效的清洁取暖运维体系；积极推广试点经验，陕西、山西、河南、山东、河北试点外城市农村平原地区要加快实现散煤清零。在非重点区域，稳妥有序推进东北和西北地区的清洁取暖工作，结合牧区、林区等地方特点，坚持“宜”字原则，致力于可持续性效果的实现。

坚持终端用能转型，推动建立新农村能源系统

农村地区清洁取暖坚持终端用能“电气化”的转型方向，致力于可再生能源生产及就地利用的新农村能源系统建设。强化可再生能源优先原则，明确可再生能源在清洁取暖中的战略方向。短期规划可以有可再生能源在内的多种清洁能源取暖路线并存；长期规划应逐步建立以可再生能源为主、其他可再生能源为辅的清洁能源取暖路线。对于短期内清洁能源供应紧张和经济条件不具备的农村用户，可考虑以多能互补或多种热源技术组合的方式进行。同时，将可再生能源供暖与发电相结合、与当地产业发展相结合，系统性解决农村生活和生产用能。指导地方加大可再生能源取暖技术的示范应用，在西北地区开展光伏发电取暖示范项目，在东北地区开展风电取暖示范项目等。

强化农村清洁低碳取暖与新农村建设的政策融合

推动更深层次、更高效的政策协同，在农村高质量发展进程中统筹农村建筑节能和清洁取暖工作。首先，统筹考虑和依托乡村城镇化、美丽乡村建设，将农村能源基础设施建设纳入规划，与道路建设、供水设施等统筹规划，提升农村清洁取暖基础设施水平。其次，将农村建筑节能改造工作融入村镇建设管理过程之中，节省监管资源，简化监管程序，创新监管方式，不断强化农村地区节能改造施工过程中材料、程序、质量、验收、能效等监管力度。提升建筑节能标准，推动超低能耗建筑、低碳建筑规模化发展，推进和支持既有建筑节能改造，积极推广使用绿色建材，健全建筑能耗限额管理制度。完善建筑可再生能源应用标准，鼓励光伏建筑一体化应用，支持利用太阳能、地热能和生物质能等建设可再生能源建筑供能系统。再次，激发市场活力和创造力，成立能源服务公司，构建县—乡—村三级农村能源社会化服务体系。制定农村清洁供热标准，在具备条件的地区推进供热计量改革和供热设施智能化建设，鼓励按热量收费；鼓励电供暖企业和用户通过电力市场获得低谷时段低价电力，综合运用峰谷电价、居民阶梯电价和输配电价机制等予以支持；同时落实好支持北方地区农村冬季清洁取暖的供气价格政策；鼓励供暖企业向专业化清洁供暖服务公司转变。

注重财政和金融协同发力，带动社会资本投入

在补贴政策方面，建议开展清洁取暖运行补贴跟踪研究，并同步开展运行补贴退坡速度研究，为后续成本分摊机制的建立提供科学支撑。在经济下行压力下，将清洁取暖资金作为“保民生”资金予以优先保障，后续中央在确定清洁取暖项目城市时，应进一步加大对地方资金或社会资本投入的保障要求，优先支持中央财政资金对地方社会资本预期带动作用大的城市。将清洁取暖项目转变为企业投资项目，借助财政和金融两个工具支持企业开展商业模式创新，提高项目经济性。研究农村清洁取暖改造项目自愿碳减排（CCER）方法学，开发清洁取暖项目参与温室气体自愿减排交易项目，推动农村清洁取暖项目开展碳减排认证，通过碳交易的收益弥补部分清洁取暖支出的增长。