我国城镇集中供热面临的主要问题及转型思考

集中供热是指以热水或蒸汽为媒介，由热源集中向一个城镇或区域输送热能的方式。集中供热系统由热源、热网、热用户三部分组成。集中供热具有稳定可靠、节能高效、节约空间等优点，已成为现代化能源利用的标志之一，是现代化城镇运转的重要基础设施，也是城镇公共事业的重要组成部分。

（来源：微信公众号“电联新媒” 作者：张理驰 等）

我国城镇集中供热现状

供热面积大幅增加。新中国成立前，我国仅大城市部分建筑和工厂有供热系统，供热事业基础十分薄弱。新中国成立后，我国集中供热学习苏联模式，随着国民经济建设的发展，不少城镇实现了集中供热，我国集中供热事业迅速发展。改革开放后，我国供热事业更是突飞猛进。据统计，1981年，全国城市集中供热面积1167万平方米。截至2021年，全国城市集中供热面积106亿平方米，城镇集中供热面积130亿平方米。近年来，我国供热面积增长率持续稳定在6%左右。

鉴于我国人均用热水平较发达国家仍有较大差距，预计未来10年，随着既有用户用热需求的增加和城乡一体化进程加快，我国城镇集中供热用热量将持续维持近年来7%—10%的增长率不变。

热源以燃煤热电联产为主，同时向类型多样化、清洁化方向发展。受我国“多煤贫油少气”的资源禀赋影响，长期以来我国供热能源结构以煤炭燃煤锅炉为主。随着能源转型的深入推进，供热使用的能源种类逐渐增多，包括燃煤、燃气、电力、可再生能源等。按热源系统形式及规模分类，可分为大中规模的热电联产、小规模热电联产、区域燃煤锅炉、区域燃气锅炉、小区燃煤锅炉、小区燃气锅炉、热泵集中供热等集中供热方式，以及户用燃气壁挂炉、户用燃煤炉、空调和电加热等分散供热方式。2022年，北方市镇建筑供热热源中的燃煤热电联产约占55.4%、燃气热电联产约占6.6%，燃煤锅炉约占14.6%，燃气锅炉约占21%，电供暖（包括直接电热供暖和热泵供暖）、工业余热等其他热源占比较低。相比2021年，热电联产总占比下降约3个百分点，燃煤锅炉占比下降0.9个百分点，燃气锅炉占比上升0.7个百分点，显示了在清洁取暖政策推动下北方城市镇供热的热源结构正逐步优化。

随着我国碳达峰碳中和目标的提出和现代化进程的加快，电供暖和可再生能源供暖占比将有所扩大，但受技术和配套政策等因素影响，短期内难以大规模应用。尽管国际燃气价格上涨，供需紧张，但我国燃气以长协为主，量价基本稳定，燃气锅炉和燃气壁挂炉规模总体稳定，占比将有所下降。目前，燃煤热电联产和燃煤锅炉通过脱硫、脱硝、除尘等手段均满足相关环保相关要求，但在“双碳”目标要求、电力供需紧平衡、城镇供热集中化、规模化发展趋势等要求的综合考虑下，热电联产是目前最具经济性的集中供热方式。预计未来较长时间内，燃煤热电联产仍将是集中供热的主要热源，燃煤热电联产机组取代燃煤锅炉占比将不断提升，燃煤锅炉作为供热调峰和补充热源，占比或将进一步减少。

供热价格政策

计划经济时期，我国长期采取单位统包的用热制度，城镇集中供热以单位福利方式由各单位提供。改革开放后，我国实行计划经济体制与市场经济体制双轨运行的经济体制，国家要求公用事业转变经营机制，并建立股份制的现代企业制度建设试点，以促进供热企业快速增加，扩大供热规模以满足群众需求，这一时期城市集中供热面积快速增长。

2003年7月，《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》正式由国家八部委联合下发，决定在我国部分地区开展城镇供热体制改革的试点工作。文件提出实行用热商品化、货币化，供热价格按“保本微利”的原则由政府制定和调整。2005年12月，国家八部委联合下发《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》，决定全面推进城镇供热体制改革，明确供热计量收费。2007年6月，国家发展改革委、原住建部颁布《城市供热价格管理暂行办法》，明确提出要逐步推行两部制热价，实行分类热价。2010年2月，国家发展改革委等四部门联合印发《关于进一步推进供热计量改革工作的意见》，提出可将两部制热价中按面积收取的基本热价比例暂按30%执行。

目前，我国采用的供热价格大体可分为两类：基于耗热量或面积的一部制热价和两部制热价。两部制热价包括基本热价和计量热价。基本热价主要反映固定成本，计量热价主要反映变动成本。

作为城市基础设施产业，供热行业确定利润时主要有成本加成法和准许收益法两种方式。成本加成定价法是按产品单位成本加上一定比例的利润制定产品价格的方法。准许收益法是在核定准许成本之外，通过监管企业投入资本的准许收益，确定年度准许总收入，进而核定价格。准许收益=可计提收益的有效资产×准许收益率。采用准许收益法时，利润计算的基准是投资。国家发展改革委、建设部关于印发《城市供热价格管理暂行办法》的通知（发改价格〔2007〕1195号）中提出，利润按成本利润率计算时，成本利润率按不高于3%核定；按净资产收益率计算时，净资产收益率按照高于长期（5年以上）国债利率2-3个百分点核定。

城镇集中供热面临的主要问题

2022—2023年供暖季，黑龙江等部分地区发生弃供、断供事件，引发较大舆情。2023年全国“两会”期间，多位代表就供热企业亏损严重、民生供暖难以保障问题提出提案议案。上述情况无不反映出城镇集中供热行业生态开始发生巨大改变，现行城镇集中供热面临问题。

煤炭供需紧张引发热价与成本倒挂是直接表现

由于燃料成本占供热总成本比重较大。自2017年以来，煤炭供应紧张导致煤价上涨，特别是2019-2022年，长协煤综合单价上涨幅度达50%以上，市场煤价格更是上涨2~3倍，大幅推升供热成本。在2022年底供热用煤纳入煤炭长协保障前，部分企业一度出现热费难以弥补燃料费的情况。即便在纳入长协后，受煤炭紧平衡导致影响部分地区履约率较低、长协煤产地品质变化等因素影响，供热燃料成本仍居高不下。与之相对的是我国北方大部分地区供暖费价格水平10年甚至20年未调整，与当前成本严重倒挂。

疫情影响下地方财政紧张、民生保障要求提高等是诱因

新冠肺炎疫情导致的经济下行压力使地方财政吃紧，加速了供热行业问题的暴露：一是地方财政吃紧导致供热企业补贴大幅退坡；二是部分地方政府部门、企事业单位拖欠热费，减少供热企业收入；三是地方政府财政无法负担新建供热工程投入，建设任务转由供热企业承担。同时，自疫情发生以来部分地方政府为保障民生，纷纷提高了本地区供热温度要求，进一步增加了企业供热成本。

城镇集中供热行业现状与城镇供热体制改革进程要求不匹配是根本

我国自2003年起推进城镇供热体制改革，前后历经20年，但截至目前实施供热计量收费面积尚不足城镇集中供热面积的10%，供热计量改革推动缓慢。

改革推进缓慢受建筑节能改造不足、供热管网智慧化手段欠缺、计量设施落后以及部分地方重视不够、对供热企业激励不足、相关政策不配套等多方面因素制约。但问题的关键在于以低煤价为基础的半福利、半公益性质的供热行业体制惯性与能源市场化改革趋势带来的能源结构转型间的矛盾。

城镇集中供热行业发展趋势分析

能源是工业的粮食、国民经济的命脉，是科技发展的支撑、社会发展进步的基础。要分析城镇集中供热行业发展趋势，离不开对能源发展趋势的分析。

参考供热计量推行较早的欧洲地区，就能清晰看出能源结构变化对供热体制改革的影响。70年代，受能源危机影响，国际油价由1970年的2.7美元/桶上行至1979年底的40美元/桶，涨幅近14倍。对欧洲各国来说，燃料成本大涨使原福利性供热体系难以持续，对供热带来巨大影响：一是推行供热计量，减少能源消耗和浪费，欧洲各国供热计量改革政策于70年代末、80年代初密集出台；二是积极寻找新的热源进行替代，天然气产业发展壮大就是始于70年代，天然气在一次能源中的占比超过煤炭，更是成为欧洲主要的热力来源；三是绿色环保理念的兴起，呼吁群众行为节能和支持绿色能源应用。

当前，我国正面临百年未有之大变局。城镇集中供热行业持续几十年的粗放经营、依靠补贴的运行模式已不可持续，面对未来城镇集中供热行业发展趋势，要看到以下几个基本点：一是城镇集中供热行业全面市场化，热力商品化的趋势不可改变。党的二十大报告提出：“坚持社会主义市场经济改革方向”“构建高水平社会主义市场经济体制”。贯彻落实党的二十大精神，必须持续推进市场化改革，构建高水平社会主义市场经济体制，进一步激发市场活力和发展动力；二是我国经济高质量发展，通过创新驱动赋能城镇集中供热行业结构优化升级的趋势不可改变；三是“双碳”目标下绿色发展理念对城镇集中供热行业节能减排要求日益严格的趋势不变；四是电力市场化改革方向和能源安全战略下，我国能源结构变化调整导致城镇集中供热行业高度依赖的低煤价环境不复存在的趋势不可改变。

对城镇集中供热行业的相关管理建议

因势利导 顺势而为 合理引入供热市场化机制

国家层面对于城镇供热体制改革和供热行业市场化、热力商品化的相关目标和要求早已明确，而导致改革推进缓慢的建筑节能改造不足、供热管网智慧化手段欠缺、计量设施落后等客观因素现已逐步得到改进和完善。各地方政府和供热企业要充分认识推进城镇供热体制改革和供热计量改革在促进供热领域节能减排、缓解冬季用能紧张、保障能源安全等方面的重要意义，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，发挥主观能动性，积极参与城镇集中供热体制改革和供热计量改革。

地方各部门协同施策、政企配合，尽早破除对旧有供热体制的惯性依赖，科学合理制定计量热费价格，减少企业财政补贴依赖性的同时保障企业良性可持续发展，理顺供热市场化体制，建立完善城镇集中供热市场准入退出机制。

因地制宜 稳步推进 加大供热计量政策扶持和价格改革力度

改革不是一蹴而就的，要稳妥有序推进。从欧洲供热体制改革经验来看，供热计量改革是以建筑节能和管网改造为基础的。我国幅员辽阔，地方差异大，各地要结合当前地方建筑节能和管网改造实际情况，对具备改革条件的企业和用户及时进行节能和改造的推广；对不具备改革条件的，不搞“一刀切”。

一是各地在改革过程中要始终把保障民生放在首要位置，包括保障民生用暖和困难群众财政保障，运用好政策工具使群众和供热企业合理分享改革红利，分摊改革成本。二是运用好财政工具鼓励社会资本参与城镇集中供热行业建设，鼓励银行金融机构对建筑节能改造和管网改造予以支持。三是结合北方大部分地区长期存在的热价与成本倒挂问题，因地制宜，稳步推进价格改革。为此，一方面要平衡好热用户与供热企业的关系，合理考虑消费者的承受能力和财政补贴负担，另一方面，应鼓励企业通过“智慧供热”，合理配置热源，努力降低燃料及动力消耗，切实解决供热燃料成本居高不下的问题，为适度调整热价奠定坚实基础。

开拓创新 主动进取 通过技术创新实现城镇集中供热产业转型升级

供热企业要发挥改革建设主体责任。充分认识改革是建立适应我国新能源结构下的供热市场化体制这一核心目标，围绕节能降耗减排形成智慧化、数字化的用户可控供热计量体系。

一是积极探索新能源、可再生能源、储能（热）、绿电与供热系统结合，鼓励相关技术和产业发展，解决燃煤热电联产企业受供热影响难以承担调峰考核的问题，实现热电解耦。二是加强供热系统软件投入开发，运用5G、无人值守等先进技术为供热系统智慧化、数字化赋能。三是供热企业探索合同能源管理、服务外包和第三方参与供热计量改造和管网建设等新模式、新业态。