深度 | 深化绿证制度改革 全面释放环境价值

构建以新能源为主体的新型电力系统是实现能源转型和“双碳”目标的重要支撑，新能源以其良好的环境正外部性价值对延缓温室气体排放危害意义重大。

（来源：“电联新媒” 作者：郑运昌 等）

新能源环境效益突出但其出力波动特性给电力系统带来安全挑战，高比例接入新能源的新型电力系统对电网基础运行能力要求转变。新型电力系统不仅要解决新能源出力不稳的技术问题，还要解决投资主体投资收益问题，以确保稳定的投资预期。新能源发展初期，由于技术不成熟、固定资产投资较大，投资回报率相对较低，为保证投资主体收益，推动新能源规模快速增长，我国主要采取了“基准电价+财政补贴”为主的发展模式，但随着新能源装机规模扩大，补贴基金捉襟见肘。同时，新能源单位千瓦装机造价也逐渐下降，2021年新能源项目实现平价上网，我国新能源电价走向了“基准电价+环境溢价”的发展阶段，基准电价也逐步向市场电价转变。因此，新能源环境溢价对新能源项目投资收益至关重要。与补贴不同，当前环境溢价（绿证）体现了新能源电力的环境友好价值属性，由市场决定其价值，而价值又由其本身效用性决定，这种效用性可能来自于政策强制要求或自主承诺。

明晰法律定位 引导社会投资

绿证的法律本质尚需探讨，其清晰的性质界定是绿证业务有序发展的基石和底层逻辑。从定义上来看，绿证是可再生能源电量环境属性的唯一证明，是认定可再生能源电力生产、消费的唯一凭证。市场主体基于政府强制要求、抵消电力消费产生的碳排放或社会责任自愿承诺等规则，购买绿证并由权威机构对行为人绿色电力消费过程出具书面认证。绿证之所以具有价值，重点在于证书所代表的可再生能源电量消费，本质为行为人兑现了可再生能源消费获取环境和社会属性的行为，是一种法律或政策拟制的财产凭证，是行为义务的显性化表现，具有过程性、要式性、文义性、专属性的特点。

绿证具有证券化财产特点，都为无形的衍生权利凭证，其价值均来自于法律或政策规定，特别是非捆绑模式下的绿证，更具有独立财产的特点。财产能为权利人带来的占有、使用、收益、处置的完整权利，绿证所关联的不同履约价值，使得绿证具有效用性和经济价值，随着绿证核发追踪技术的不断进步，绿证在物理上也具有可控性和可区分性，但相较于一般财产，现阶段的绿证只允许交易一次，且设置了两年有效期的时间期限，限制了绿证收益和处置权力，即绿证只可用于自用不能用于投资。资产证券化本质上是权利的转换，权利客体来自于证券所代表的财产价值，其价值也由此财产价值决定，而绿证本质为可再生能源电量的非电环境属性，权利客体不是来自于财产价值而是来自于履约价值，在捆绑性绿电交易中，绿证仅为一种消费凭证，具有证明价值。

绿证制度还处于探索阶段，其法律属性还需要进一步明确，完善的法律保障有助于清晰绿证定位，保障绿证成为一般化、标准化投资资产，包括收益、处置、质押、抵押等引申功能，引导社会投资。

绿证的效用和价值演变过程

物的价值来源于物能为权利人带来效用，即使用价值，又能在市场中进行估值和交换。效用性就是有效需求，这种需求来自于可再生能源消纳保障机制的强制性要求、自愿承诺或抵扣排放。

初期的绿证代表了可再生能源补贴，制度设计的初衷在于缓解补贴基金的不足和提升消纳比例，可再生能源发电企业可以通过销售绿证对冲补贴拖欠的风险，缩短资金回款周期。此阶段绿证定价锚定补贴电价，价格相对较高，市场活跃度较低。2021年，风电绿证和光伏绿证的平均价格分别为189.5元和677.5元，价格较高导致风电和光伏成交率偏低，仅占挂牌数的1.4%和0.038%，补贴绿证基本不具有市场代表性。

2021年以后，新能源电力进入平价时代，环境溢价成为发电企业收益的构成，此时的绿证价格更符合市场化定价原则，体现了新能源电力除建设和运维以外的额外成本加成。从发电侧来说，新能源的大量消纳既挤占火电让渡空间又依赖火电提供基础服务，需要支付系统消纳成本；从用户侧来说，使用绿电可以降低自身碳排放水平，因此表现为排放成本。两种成本叠加就构成了环境溢价的市场基础，并受到供求关系的影响。此阶段绿证定价锚定了电力辅助服务市场和碳市场，代表了溢价的转换成本。

2024年1月，国家发改委发布了关于衔接绿证与节能降碳政策的通知，明确绿证可以在省级人民政府节能目标责任评价考核中予以扣除，此文件要求协同可再生能源消纳保障机制使得绿证本身具备了履约的价值，是一种强制性的需求侧政策，将进一步拓展绿证的使用途径，绿证具有其独立存在的价值。随着绿证市场供需稳定，绿证价格也将逐步稳定，未来随着新能源电价逐步市场化，稳定的环境溢价收益确保了新能源的投资预期，一定程度上可看作是新能源容量电价。

“证电合一”与“证电分离”两种模式并存

国内绿证市场逐步发展成为捆绑型和分离型两种交易模式并存的市场状况。2017年7月，在全国范围内试行可再生能源绿色电力证书核发和自愿认购，此时的绿证制度主要目的为解决可再生能源补贴缺口，绿证量价映射可取得的补贴金额，采用事后交易形式，表现出“证电分离”的分离交易特点。2019年1月9日，国家发改委与国家能源局发布《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》（发改能源〔2019〕19 号），未来风电、光伏发电平价上网项目和低价上网项目，项目可通过出售绿证获得收益，为平价项目的绿证交易奠定了基础。此时的绿证制度主要提升可再生能源额外收益，鼓励投资。2021年9月，国家正式启动绿电交易，可再生能源电能量和绿证统一交易，签发“双证”（消费凭证和绿证），采用了事前电力中长期交易模式，表现出“证电合一”的捆绑性交易特点。自此，两种交易模式并存于现行规则之下。

实践中，捆绑型和分离型两种交易模式各有优劣势。捆绑性模式强化电力的绿色特点，更具有物理上“消纳”绿色电力的外观，绿证作为电能量消纳的附属证明，绿证作用相对弱化，但绿电交易受到市场化程度、通道裕度、电力交易政策等条件影响，难以实现需求面和需求点上的一一匹配。电量方面，绿电交易由于存在合约偏差、结算偏差，难以实现“绿电全覆盖”，还需要绿证交易加以补充。环境溢价方面，绿电交易本质上为电力交易，客户在签订采购合同时，往往采取电能量与溢价“一口价”结算，此时环境溢价难以从合同电价中较为清晰地区分。现阶段由于火电电价上浮较多，从而出现绿电溢价较高的局面，也较难代表溢价真实价值。分离性的交易模式强调绿证的绿色凭证，火电、新能源作为电能量本质相同且不能区分，主要通过结算定位，如此一来，将绿证独立成一种交易品种，体现绿色价值也具有现实意义。电量方面，绿证交易可采用事后交易模式，不受地域、网络约束、市场化程度等影响，可以完整匹配需求量。溢价方面，绿证交易脱离电力交易单独结算，定价依据为市场对溢价的估值，是用户对新能源环境价值的客观认定，更具有市场意义。

现阶段，市场用户更倾向于捆绑型的绿电交易，2021~2023年期间，成交量为61.3、969和3813万张，规模不断扩大，主要原因为：一是成本更低，火电由于煤价影响，市场化交易电价上浮，新能源市场化电价相较于上浮后的火电电价有时更具有价格优势；二是程序更简化，绿电交易可以一次性解决电能量和绿证需求，避免参与两个市场的交易程序；三是认可度更高，市场对于环境价值认可度更高，更具有碳中和的宣传效果。

明确“碳-电联动” 激发市场需求

新能源环境价值的核心在于新能源电量可以替代火电电量需求，从而减少二氧化碳的排放。对于非电力行业电力等能源消费的间接排放是其总体排放的主要构成，因此，对此部分排放采用自发自用或购入绿电来进行中和成为“碳-电联动”机制的主要接口。

用户对于采购绿电来抵扣电力消费产生的间接排放的意愿取决于碳市场或者市场对于抵消的认可程度。碳市场关联强制的履约业务，而市场认可关联自愿中和承诺，强制市场往往更具有明确的导向性。“碳-电联动”的关键在于排放因子的确定，包括火电排放因子、全国平均电网排放因子、区域电网排放因子或者不计算，这对用户侧碳排放核算影响巨大，需要政策予以明确。2023年10月18日，生态环境部发布《关于做好2023-2025年部分重点行业企业温室气体排放报告与核查工作的通知》，明确通过市场化交易购入使用非化石能源电力的企业，需单独报告该部分电力消费量，提供《绿色电力消费凭证》或直供电力的交易、结算证明，但不包括绿色电力证书，对应的排放量暂按全国电网平均碳排放因子进行计算，即全国碳市场部分认可绿电的环境价值，而上海、天津和湖北等地方碳市场明确了企业购入绿电电量对应的碳排放按照0记入。碳市场对绿电的认可程度需要政策支持，部分受到碳市场管控的企业购买绿电以后，如果不能抵消相关排放，将影响用户采购意愿。

“碳-电联动”是激发绿电需求的有效途径，但由于碳市场容量有限，也应合理控制联动的市场规模，防止冲击碳市场。2020~2022年，新能源市场化电量占新能源发电量比例由24%提升至38%，2023年8月，可再生能源绿色电力证书全覆盖政策执行，绿证供应量剧增，如果全国碳市场允许全额抵扣电力消费产生的间接排放，则用户可以利用碳市场套利，一定程度违背了碳市场的设计初衷，还会影响配额市场供需，可通过修正排放因子等方式合理控制绿证参与程度，以进一步探索碳电联动机制。

总之，随着绿证制度的不断完善，绿证的需求将得到不断释放，绿证价值也将得到不断体现，通过绿证来引导新能源的投资，建设稳定的新型电力系统也将得到保障，有力支持国家“双碳”政策目标的实现。