电力体制改革背景下我国《电力法》修订与完善思考

小编按

《中华人民共和国电力法》（以下简称《电力法》）自1996年4月1日起施行以来，对推动我国电力工业的快速发展起到了重要作用。但是，随着市场经济的发展，绿色、循环、低碳发展理念的提出，电力法律体系与新一轮电力体制改革的矛盾逐渐突出。

本文在回顾《电力法》修订历程基础上，对《电力法》修订与完善的重点提出了优化建议，以期对我国电力法律制度建构有所裨益。

（来源：微信公众号“中电联法律分会” 文：周凤翱、李怡）

《电力法》修订与完善的历程

我国《电力法》制定于1995年，当时主要实行计划经济，电力行业采用的是纵向一体化管理体制，同时，电力供应不能满足国民经济发展的需求，在此背景下，《电力法》的立法宗旨侧重于加强电力行政管理，鼓励集资办电，促进电力适当超前发展。

该法颁布至今，只经历了三次较小的修改。分别为：2009年第十一届全国人民代表大 会常务委员会第十次会议通过《关于修改部分法律的决定》，对《电力法》进行第一次 修正；2015年，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《修改〈中华人民共和国电力法〉等六部法律的决定》，对《电力法》进行第二次修订；2018年， 第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《关于修改〈中华人民共和国 电力法〉等四部法律的决定》。其中，2009年的修改仅有“征收”“征用”等措辞上的改变；2015年的修改是为了回应清理工商登记前置审批项目的要求，仅删除了供电营业机构工商登记前取得《供电营业许可证》的要求；2018年的修改只针对供电营业区 的设立和变更程序。这三次修改都没有对《电力法》的主体部分进行实质性的修改，也没有触及电力体制本身。

2003—2007年，以及2015、2016、2018 年，国务院或全国人大常委会曾将《电力法》修改列入年度《立法工作计划》。其中，2002年国务院发布的《电力体制改革方案》，促成了第一次《电力法》修改议程的形成；2015年中共中央、国务院发布的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，引发了第二次《电力法》修改议程的形成。

需要说明的是，2015年全国人大常委会曾对《电力法》进行过修改，之所以在2016年将《电力法》再次纳入修改议程，是因为2015年修改《电力法》主要是为契合国务院开展的先办理营业执照后取得行政许可的“先照后证”改革，立法对电力体制改革并无实质性反映。

《电力法》修订与完善的重点

（一）完善电力规划法律制度

电力发展规划是政府调控电力供需关系的行动纲领，特别是电力发展规划的约束 性指标，在电力管理中尤为重要。我国现行《电力法》第10条虽然规定了电力发展规划制度，但规定较为粗疏，没有发挥应有的作用。

首先，现行《电力法》对电力发展规划的规定偏重对国民经济和社会发展需要的考虑，虽然提及电力发展应有利于保护环境，但有关规定过于笼统且仅具宣示性。

其次，现行《电力法》没有规定电力发展规划与其他规划之间的协调对接关系，没有明确规划制定和实施中有关政府部门的权责和分工，没有关于规划制定程序的规定。

再者，基于信息的不对称以及缺乏监督的规划制定权，政府制定的电力发展规划难以充分考虑市场消纳能力，难以做到与电源建设、电网建设和市场需求有效衔接的通盘考虑。由此导致部分电源开发处于无序状态，可再生能源盲目扩张，火电利用小时数逐年下滑，水电、风电、光伏并网争议频发，说明当前的电力发展规划制度并未起到及时调整能源供需平衡、抑制投资过热的目的。究其根源，在于电力规划在规划期内的动态调整机制和即时评价机制的缺失。

国家能源局同时作为电力行政主管部门和电力监管部门，一方面要保障电力产业按照电力规划有序发展，另一方面又要按照市场化改革方向，推进电力市场的自由竞争，实现电力市场在电力资源配置中起决定作用，这样就会出现电力规划跟不上市场变化的滞后状态。因此，对于电力管理部门制定的电力发展规划，《电力法》修订时，应当根据能源政策、环境保护、电能供需等因素，构建电力规划动态调整优化机制，设立由第三方主导的规划评估制度，进而从源头规避电力行业的产能过剩、资源浪费和环境破坏。

基于电力规划对于防止投资过热，避免资源浪费，保障电力安全稳定供应方面具有的重要意义，有必要针对规划内容不全面、规划之间不协调、动态调整不及时、独立评估不到位等方面，着手完善电力规划法律制度，即在《电力法》修订中，一是完善规划制定、实施的主体权责和相关程序规定；二是实现全国电力规划与地方电力规划之间、电力规划与能源等规划之间的有效衔接；三是建立电力规划动态调整和独立第三方即时评价等制度，使电力规划充分发挥促进电力高质量发展的作用。

（二）加强绿色电力法律保障

进入21 世纪来，生态环境问题和气候变化问题已经成为世界各国主要关切问题。从技术发展的背景看，以互联网技术和可再生能源相结合为基础的第三次工业革命已成为各国谋求跨越发展的重要契机，对各国经济社会发展尤其是能源战略和政策产生重要影响。有学者将21世纪后的变革定位为以实现经济发展与自然要素消耗脱钩为目标的第四次工业革命（绿色工业革命）【1】。第三次工业革命与第四次工业革命的表述虽有所不同，但都将可再生能源作为工业革命的重要支柱之一。

发展新能源技术、保障能源发展的可持续性，是国家占领新一轮工业革命制高点的关键。在电力产业发展中，使用清洁的可再生能源发电，推动绿色电力消费成为电力产业优化升级的路径之一，各国电力法规定了对可再生能源发电的促进机制，可再生能源发电上网、并网的保障机制，通过建立绿色电力的交易与可再生能源的消纳机制推动电力产业现代化。

可再生能源对于保护环境、延缓气候变化具有重要的社会价值。然而，可再生能源在发展初期成本高昂，特别是在化石能源发电所产生的环境污染外部成本没有内部化的情况下，可再生能源缺乏市场竞争力。因此需要国家积极实施产业优惠政策，对可再生能源进行必要的扶持。

我国《电力法》总则第5条对可再生能源进行了概括性规定，第六章“农村电力建设和农业用电”第48条规定，国家鼓励和支持农村利用可再生能源，增加农村电力供应。从这些规定可以看出，《电力法》中的可再生能源采纳的是电力振兴的思路，其主要功能是解决农村电力的供给不足，这与我们当前倡导的实现低碳绿色发展的初衷不尽相同。

此外，《电力法》第22条要求，具有“独立法人资格”的电力生产企业有权要求并网。然而，《可再生能源法》第14条规定，电网经营企业应当“全额收购电网覆盖范围内的可再生能源电量”，此处并未规定可再生能源发电主体须为“独立法人”。此时，《电力法》的“独立法人”要求就与越来越多的家庭利用光伏提供可再生能源电力的现状不符。

理论上讲，电网企业有义务收购符合国家规划和标准的清洁电力。为此，《电力法》修订时，应当将发展可再生能源作为我国推动能源革命的现实路径，在能源发展规划中，将其与其他能源一并规划，并配套制定可再生能源发电全额收购、优先上网和财政补贴的具体细则。考虑到补贴会扭曲价格，造成市场失灵，《电力法》还应当设立补贴的适时退出机制。同时，为了实现环境保护的目的，实践中已经建立的碳排放权交易制度、用能权交易制度、绿色电力证书制度、碳捕获与封存制度、环境保护税等制度，应当适时提炼并纳入《电力法》中。

（三）创设电力市场法制框架

在发达国家电力市场化改革过程中，通过立法规范电力市场是普遍做法。遗憾的是，我国既没有将电力立法作为推动电力市场改革的重要推手，在电力法的修订过程中对电力市场制度规则的研究和提炼也未给予足够重视，而是仅将重点放在对电力改革重要文件精神、原则的提炼“入法”上。

现行《电力法》于1995年制定时，电力被作为准公共产品对待，不以营利为目的，市场发挥作用的空间被极大地压缩；并且，《电力法》制定时“立法的实际工作远远没有能够摆脱计划经济体制所笼罩的阴影”，导致《电力法》在立法思路上以政策为导向，缺乏法治思维，重行政手段而轻经济手段，重国家干预而轻市场自治。

新一轮电力改革，要求发挥电力市场在电力资源配置中的决定作用，从而激发市场公平有序竞争，保障市场主体的合法权利，构建公平竞争秩序，打破垄断。要求政府简政放权，减少不必要的审批环节，避免不当干预、权力寻租等。同时，要根据电力资源的战略性与电力生产的负外部性等特点，明确电力主管部门及其他相关部门在保障电力安全供应、保障电力普遍服务、反垄断、有效监管等方面的职责权限，在科学界定竞争性业务与非竞争性业务的基础上，划分政府调节与市场配置的范围，明确不同部门、不同层级的政府机构的职责分工，强化政府在宏观调控、资源节约、环境保护、市场监管、电力安全、信息与公共服务等方面的职责；要明确政府与企业之间的关系不是单纯的行政管理关系，而是责、权、利相统一的经济管理关系，转变政府职能，改进政府职能实现的方式；要改变以往过度强调行政管理的纵向经济关系而忽视维护公平竞争关系等横向经济关系的规制模式；要将以行政手段为主的规制模式变为以经济手段和法律手段为主的规制模式；要从过度强调威权变为经济集中与经济民主并重。

因此，需要通过修订《电力法》，体现新一轮电力改革的精神，对电力市场的法制框架进行顶层设计，不仅仅是确立电力市场建设和发展的基本原则，更要配套构建完善的交易规则。

（四）优化电价与电费法律机制

电价与电费改革是我国新一轮电力改革的核心，但遗憾的是，我国《电力法》并未反映出改革的内容。放开竞争领域价格管制、保障公益性用电价格稳定是构建电力竞争性市场的核心要素。

现行《电力法》第五章对“电价与电费”进行了专章规定。其核心是，销售电价根据政府审批，实行“同网同质同价”。而 2002 年，国务院下发的《关于印发电力体制改革方案的通知》（又称电改“5 号文”）规定了发电竞价上网，这样的“半市场、半行政”格局，直接导致电价失真、煤电不联动等问题。通过修改《电力法》第五章关于电价的行政干预已经成为培育电力竞争性市场的关键。

其一，放开销售环节的电价管制是电力产业自由化的前提。需要强调的是，在竞争性市场尚未有效运行前，《电力法》第36条确立的“核定成本加合理利润”的定价模式不宜快速转换为彻底的市场定价模式。因为，如果电力市场缺乏有效竞争，市场定价方案势必会受到市场优势地位尤其是寡头垄断企业的影响。当这些寡头垄断企业从价格主管部门接过电力定价权，而且没有“核定成本加合理利润”的定价规则约束，自然可以通过擅自定价从而赚取超额垄断利润，损害公共利益。2017年8月，山西省23家火电企业串通达成并实施直供电价格垄断协议，被国家和陕西省发改委依法查处的事例就表明，由政府定价向市场定价的过渡，仍然离不开公权力的监管和制约。

其二，现行《电力法》第37条规定的“上网电价实行同网同质同价”与《可再生能源法》第五章关于可再生能源电价可以高于常规电价的规定相冲突，有待调整。

其三，《电力法》第42条规定的用户用电增容收费，因减轻用户负担的需要，已由原国家计委（今国家发展改革委）、原国家经贸委（今商务部）于2002年下发《关于停止收取供（配）电工程贴费有关问题的通知》，取消了用电增容费，《电力法》应当删除相应的法律规定。

其四，政府价格主管部门应当保障公益性或普通居民用电的价格稳定，防止因市场波动造成电价极速上涨而引发的经济或社会动荡。

总之，《电力法》的电价形成机制应当是无形之手（市场调节）与有形之手（政府调控）的相结合，才能在释放电力市场竞争潜力的同时，保障社会用电的相对稳定。因此，《电力法》修改的重要内容之一，就是修改电价与电费的计算机制，使输电公司仅根据政府核定的输配电价收取类似于高速公路的“过路费”。

（五）提高电力管理与监管能力

我国《电力法》目前依然过于偏重纵向行政管理，这也是其被诟病为“电力行政管理法”的一个关键原因，即过于强调经济集中而忽视经济自由条件下对市场经济参与者权利的保护。

现行《电力法》第一章“总则”第6条确立了电力监管制度，并于其他各章规定了电力监管部门的监管事项。可以看到，法律条文中规定的电力监管主体十分模糊，而现实中电力监督管理职权比较分散，法律条文中模糊且粗略的规定导致电力监督管理部门职责不清、职能交叉，进而导致在某些事项上监管缺位或者有关部门相互推诿，而在某些事项上存在权力寻租现象而导致企业成本不合理地增加。

另外，与《电力法》制定时相比，实际的电力主管部门已发生多次调整。因此，应通过《电力法》的修订，明确电力监管主体，厘清主管部门与其他部门如能源监管部门、价格监管部门的职权分工，明确中央与地方的权力分配。此外，现行《电力法》关于监管部门法律责任的规定仅有一个条文且内容过于粗疏。

实践中，一方面，电力领域的很多乱象与监管部门不作为有关，如针对电网企业为了自身利益而压低上网电价，供电企业对用户受电工程直接或间接指定设计单位、施工单位、设备材料供应单位等违法现象未及时发现并查处；另一方面，电力监管部门存在乱作为的问题，如阻碍可再生能源上网、规划不当导致风机脱网事故等。电力监管失灵的案例不胜枚举，却鲜有电力监管部门及其工作人员被依据《电力法》第73条追究法律责任。在《电力法》修改中，应改变以往侧重于追究私人责任而忽视追究政府相关部门及相关公职人员责任的做法，要针对监管失职行为增补适当的、具有可操作性的法律责任追究条款。

（六）确立电力普惠理念与原则

电网经营企业应当履行普遍服务义务，保障公民获得无歧视的电力供应服务。政府对因承担普遍服务义务的企业予以合理补偿或政策优惠。“电力普遍服务”原则是保障《电力法》之社会效益实现的基础。在我国，对“电力普遍服务”概念的首次清晰的表达可追溯至电力体制改革“5 号文”，其中要求“国家制定政策，采取措施，确保所有用户都能以合理的价格获得可靠的、持续的基本电力服务”。电力体制改革“9 号文”在此基础上要求电网企业“按国家规定履行电力普遍服务义务”。

现行《电力法》第8条、第12条、第26 条、第28条、第29条等条款规定，国家帮助、扶持老少边穷地区发展电力事业，支持电力建设，供电企业应保证连续供电、保证供电质量和不得拒绝供电。这些条款可以看作“电力普遍服务”精神的体现，但相关规定既不全面也没有抽象出电力普遍服务的基本概念和原则。因此，在电力法修订过程中，应当注重对“电力普遍服务”理念和基本原则的确认，并在具体条文中明确政府和相关企业在保障电力普遍服务中所承担的义务以及用户获得电力服务的权利，并赋予用户知情权等程序性权利以及无法获取电力服务时获得救济的权利。（注：本文节选自王学棉教授主编《电力法学原论》，标题为小编所加。）

注释：

[1]胡鞍钢：《中国创新绿色发展》，中国人民大学出版社 2012 年版，第 12-13 页。