深化《可再生能源法》修订研究，引领能源绿色转型新篇章

【编者按 】自2006年实施以来，《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）为我国可再生能源的快速发展奠定了法律基础。在《可再生能源法》等法律体系护航下，新型电力系统和新型能源体系建设加速推进，近年来，可再生能源年均保持两位数的增长率。截至2024年底，我国风电装机约5.1亿千瓦、光伏装机约8.4亿千瓦，利用率保持在95%以上，年度新增装机全球占比均在40%以上，为世界绿色发展持续提供动力，为全球绿色转型贡献中国方案、中国力量。伴随“双碳”目标扎实推进，《可再生能源法》亟待适应新形势新要求新格局，法律修订提上日程。为此，《中国能源报》联合清华大学可再生能源法修订专家组、工作组开设专栏，就修法过程中的重要议题、关键制度和相应法条展开讨论、凝聚共识、贡献智慧。欢迎社会各界人士就修法提出宝贵意见和建议，联系邮箱kzsnyfxd@163.com。

自2006年《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）施行至今，在政策的配合支持下，形成了全额保障性收购、补贴基金支持和财税减免等主要制度，在促进可再生能源发展方面发挥了巨大的作用。国家能源局数据显示，截至2024年上半年，全国可再生能源发电装机超过16亿千瓦，占我国发电总装机的一半以上，稳居世界第一；我国可再生能源产业已基本实现自主化、在全球具有显著的产能和成本优势。在《可再生能源法》的支持和引导下，可再生能源已经进入新的发展阶段，并将继续为我国维护国家能源安全，实现“双碳”目标发挥重要作用。

然而，在快速发展过程中，我国可再生能源也面临诸多挑战。现行电力系统运行机制与市场体系已难以适应可再生能源规模化发展需求，全额保障性收购制度下的可再生能源电力消纳愈发困难，可再生能源入市后基本收益难保障、对保供调节能力的经济激励不足；可再生能源发电波动、随机的特性推升了电力系统对输配能力、保供能力、调节能力的需求，凸显出规划建设时序不匹配等问题；可再生能源发展规划与相关保障要素规划衔接不足，国土空间要素存在供给瓶颈、用地用海困境；面对严峻复杂的外部环境、可再生能源产业同质化竞争激烈，缺乏财政税收和产业政策的有效支持设计。

当前，我国正处于能源转型的关键时期，可再生能源发展形势、电力系统物理形态与运行机制已与可再生能源立法和2009年第一次修正时发生巨大改变。可再生能源由补充能源逐步转向主力能源，电力系统调度方式由节能发电调度、三公调度为主转向市场化调度手段，电网由分省平衡为主的交流电网转向跨省跨区大规模互济的交直流混联特大型电网，风光等可再生能源由需要补贴转变为平价上网。立足这一新的发展阶段，通过法律修订进一步全面完善《可再生能源法》体系恰逢其时。有必要在修订过程中就一些现存制度是否需要保留、调整或增加等重大问题上建立并达成共识，保障《可再生能源法》修订发布之后，进一步为推动可再生能源高质量发展提振信心、激发动力。

按照《可再生能源法》修改工作部署，清华大学组织相关单位和专家开展系列专题研究，取得阶段性研究成果，主要体现在以下三个方面。第一，充分认识到在可再生能源高速发展的新形势下，《可再生能源法》修订的重要性和紧迫性，特别是迫切需要修改全额保障性收购制度，依法保障发电企业进入电力市场后的合理权益，促进可再生能源持续健康发展。第二，充分认识到法律修改的艰巨性和复杂性，需要坚持全局观念、强化系统集成，处理好破与立、价与量、短期与长期、全局与重点、政策保障与市场消纳等多重关系，平衡好各个市场主体间的利益关系。第三，充分认识到法律修改应当达成的主要目标及其关键所在：本次修法核心目的是支撑并促进可再生能源高质量发展，其关键是在可再生能源消纳从政策性保障向市场机制转型过程中，设计好公平合理承担可再生能源消纳责任和分摊系统成本的机制，既要保障电力系统的安全稳定运行，又要做好可再生能源开发利用的要素保障。

要回答好如何在“以市场引导可再生能源和调节能力的资源配置”和“以政策保障其收益”之间取得平衡，如何明确政府、企业、民众在可再生能源健康发展过程中的权利、责任、义务等重要问题，需要进一步开展修法相关深化研究。应当从可再生能源入市保障机制的比较、可再生能源开发利用总量目标和规划的衔接、适应高比例大规模可再生能源发展的电力市场机制、可再生能源与新型电力系统协调发展、可再生能源用地用海要素保障、支持可再生能源产业发展的措施等六大方向开展《可再生能源法》修改深化研究。

一是可再生能源入市保障机制的比较。随着风光电量占比不断提升，全额保障性收购制度落实难度增大，同时不少地区风电光伏等可再生能源已部分进入电力市场，企业收益入市后存在不确定性。迫切需要统筹可再生能源入市顶层设计，明确入市路径，修改全额保障性收购制度，构建市场环境下的基本收益保障机制，稳定可再生能源发展预期。结合国际经验和我国基本国情，应当对修改全额保障性收购制度的各条路径进行比较研究，探索我国可再生能源保障性收购政策向市场化转型的可行方式。

二是可再生能源开发利用总量目标和相关规划的衔接。可再生能源开发利用中长期总量目标及其配套的发展规划制度是推动我国可再生能源发展的基础性制度，对于可再生能源发展具有重要的引领作用。因此，有必要开展地方可再生能源规划与国家可再生能源规划之间、可再生能源与其他能源发展规划之间、可再生能源与电网以及调节能力规划之间的衔接机制研究，更好促进资源优化配置、保障能源供应安全。

三是适应高比例大规模可再生能源发展的电力市场机制。随着可再生能源开发利用的中长期总量目标不断提升，相应的能量市场、辅助服务、容量补偿等电力市场机制必须进行创新与调整，以适应高比例大规模可再生能源的接入。以市场促进可再生能源消纳、以市场指导调节能力与保供能力的优化配置、以市场完成系统成本的疏导，对于在安全稳定的约束下，以可再生能源为抓手，经济高效地完成电力系统清洁低碳转型，具有重要意义。

四是可再生能源与新型电力系统协调发展。现行电力系统已不能适应大规模高比例可再生能源发展，迫切需要加快新型电力系统建设，包括输配能力、保供能力、调节能力等。研究可再生能源电力与新型电力系统其他要素间的规划、建设、运行全环节协调机制，有助于引导和促进可再生能源持续健康发展，合理分配源、网、荷、储等环节参与主体的利益，优化电力系统形态。

五是可再生能源用地用海要素保障。锚定“双碳”目标和能源绿色低碳转型，未来较长一段时间内，风电光伏装机容量应继续保持较高增速，用地用海要素的约束以及生态环境约束已不容忽视。未来还需针对可再生能源大规模发展用地用海要素相关问题，加大研究和支持力度，合理释放建设空间，支持可再生能源高质量发展。

六是支持可再生能源产业发展的措施。当前，我国可再生能源产业发展面临外部环境严峻复杂、市场同质化竞争严重等挑战。研究支持可再生能源产业发展的财政税收政策和产业政策，有助于优化可再生能源的营商环境，推动可再生能源的技术创新，促进可再生能源产业的国际合作。

我们期望通过上述六个方面的深化研究，理清可再生能源发展的内在逻辑，凝聚社会共识、形成制度合力，依法支撑我国可再生能源的持续健康发展。

作者：张希良 康重庆  张希良系清华大学能源环境经济研究所所长、教授，清华大学可再生能源法修订专家组组长；康重庆系清华大学电机系主任、清华大学能源互联网创新研究院院长、教授，清华大学可再生能源法修订专家组副组长