政策解读 | 新能源入市新政兼顾“改到位”与“保稳定” 八大亮点推动行业高质量发展

近日，国家发展改革委、国家能源局联合印发了《关于深化新能源上网电价市场化改革 促进新能源高质量发展的通知》（发改价格〔2025〕136号）（以下简称《通知》），坚持市场化改革方向，推动新能源全面参与市场。这是继煤电全面入市以来的又一重要文件，兼顾“改到位”与“保稳定”，横向明确了新能源上网电价全面市场化后与市场体系的衔接机制，纵向分存量、增量项目建立保障机制、将新能源的历史与未来发展紧密相连，为建立新型能源体系、深化电力体制改革提供了有力支撑。

（来源：微信公众号“电联新媒” 作者： 刘连奇）

亮点一：全面入市、补全市场

近年来我国新型电力系统建设成绩斐然，新能源装机飞速上涨，新能源行业实现了“做大”的目标，正处于亟需准确的市场价格信号引导其进一步“做强”的关键时期。《通知》抓住了行业发展转变的时机，明确提出了两个“全部”概念，即新能源电量全部进入电力市场、上网电价全部通过市场交易形成。由于我国电力现货市场还分为建设以及深化两个阶段，因此这里全面入市的概念是指在现货运行地区新能源全电量参与现货市场，由市场出清确定电价，在现货未运行地区新能源发电全面参与中长期市场，通过双边协商、集中交易等方式确定价格，真正将所有的新能源电量价格机制都改为供需定价的市场机制，一度电都没有保留地全面推入市场，电力市场中又一重要环节得到补全，市场价格全面由市场形成，最终形成准确的价格信号，企业微观经营活动将和国家宏观经济管理形成合力，共同推动我国新能源行业做大做强。

亮点二：新老划断、应保尽保

作为国家层面的顶层设计，《通知》并没有简单地将新能源往市场中一扔了之，而是设计了与市场化定价机制相匹配的场外保障机制，并且充分考虑了历史上对新能源做出的承诺，在市场形成价格的基础上按照保障机制电价与市场均价进行差价结算的方式，“多退少补”，将保障机制电量价格基本稳定到预期，对存量项目与增量项目以新老划断方式进行保障。

对于增量项目，机制电量以及机制电价均由竞价机制确定，更好发挥价格信号对于企业经营和计划的引导作用。对存量项目，综合考虑了原来的保障性收购政策，机制电量以及机制电价均按照与现行的电价政策相衔接的方式确定，也就是说从存量的新能源项目整体来看，假设原来受保障电量价格是0.4元/千瓦时，进入市场后执行市场价格为0.3元/千瓦时，但是在结算时会通过新能源机制电价将0.1元/千瓦时的价差补齐，结算的最终电价依然是0.4元/千瓦时。虽然改变了电价结构，但是在设计上保障了整体收入的稳定，保证了存量项目原来受保障部分的收益率不会因价格政策的变化而调整，以应保尽保的原则延续了历史上政府对于行业的承诺。

亮点三：突出竞争，促进发展

市场运行就是主体之间不断竞争的结果，新能源全面入市政策的目的也在于通过促进新能源的竞争来推动行业的发展。由于市场中信息难免会有不对称的现象，随着技术的发展成本也在逐步下降，成本核查不可能随时进行动态更新。此次《通知》中对增量新能源项目的保障方式与传统的核定电价保障机制不同，不再进行成本核查，而是建立竞争性的机制推动发电主体自主报价竞争，新能源成本变化将会通过在竞争机制下更加灵敏并且贴合实际，并且通过竞争性的机制能够保障机制电价符合项目业主预期，进而支撑项目业主对于项目投资的经济性研究，在该机制下，可以高效筛选出成本低、盈利能力高的优质项目，同时，对于高成本、低收益的项目是否进行立项就应该慎重考虑，从而实现市场的“优胜劣汰”筛选作用。因此，《通知》不仅在市场运行环节激发竞争机制，更是将竞争环节前置，通过在项目规划时期建立竞争机制，稳定增量项目收益预期，筛选优质新增项目资产，推动新能源甚至电力行业由高速发展向高质量发展的转变。

亮点四：拒绝躺平、突出差异

行业中每个项目均有良好收益，这种情况很难长时间存在并且也不合常理，项目之间存在差异也是竞争的结果并能够促进竞争，《通知》立足于促进新能源整体行业发展，在通过新能源保障机制保障收益的同时依然保留了市场竞争的压力，举例而言，假设存在两个新能源项目A和项目B，新能源保障机制电价为0.4元/千瓦时，此时市场均价为0.3元/千瓦时，两个项目都按照0.1元/千瓦时（0.4-0.3）的差价正常结算相同的合约电费，但是因为两个项目的经营策略不同，或者在现货市场中的节点位置电价不同，换句话说就是与系统需求贴合度越高的项目市场价格以及收益也会越高，项目A在市场中结算电价为0.2元/千瓦时、项目B在市场中结算电价为0.35元/千瓦时，那么最终叠加新能源保障机制后项目A的实际结算电价为0.3元/千瓦时、项目B的实际结算电价为0.45元/千瓦时。按照相同价格保障的不同项目之间也存在收益差异，所以新能源在接受保障机制的同时并不意味着能够“躺平”，依然需要按照系统需求调整竞争策略，从而优化系统的安全稳定运行。

亮点五：合理成本、自由选择

目前在电力市场中新能源以及火电进行统一竞争，边际出清的价格机制使得在同一时刻所有电力价格都相同，但是每种类型电源的成本不同却是不受市场竞争影响的客观事实，对于新能源来说存在风电和光伏不同技术类型的竞争，细分之后还有陆上风电、海上风电、集中式光伏、分布式光伏等多种技术路线可供竞争选择，每种技术的成本都不相同，同时新能源还可以通过配置储能，加强自身调节能力来提升电价。储能又分为电化学、飞轮等类型，因此新能源可以自由组合选择项目投资，合理优化成本、收益提升竞争能力，同时新能源还可以根据自身竞争优势自主选择是否接受新能源保障机制电量规模比例，也就是说若某一项目预计发电量为10亿千瓦时，保障机制覆盖比例为40%，但是该项目业主认为自身项目与系统需求度匹配较高，能在市场中获取超过合约电价的收益，因此他只愿意接受50%的机制电量比例，那么最终的机制电量计算方式为10×40%×50%=2亿千瓦时，进一步体现了主体竞争意愿的市场理念，表明了《通知》中新能源保障机制重点在于保障而不是干预价格，赋予了新能源企业更多的市场自由选择权利。

亮点六：解开束缚、技术中立

根据电力市场化体制机制改革的过程来看，其主要分为三个阶段，第一个阶段是明确并建立市场机制，第二个阶段是理顺市场中的经济关系，最后一个阶段则是强化市场监管，完善市场竞争体系。我国电力市场竞争机制已经明确并建立，现在正处于理顺经济机制的过程中，电源的束缚正在不断解开，2021年煤电全面入市已经进行了一次尝试，并且在市场中设计优化了辅助服务市场、容量电价机制为其进行配套，可以说整体的市场体系都进行了调整，也为新能源全面入市打下了坚实基础。《通知》为电力市场解开了第二层束缚，同样的，在强系统属性的电力市场中，入市的电源不同但是技术却是中立的，煤机全面入市对市场体系的影响对新能源而言也同样适用，《通知》的发布以及落实实际上是对电力市场的第二次重构，同时也为解开其余电源束缚不断夯实基础。

亮点七：张弛有度、扎实推进

我国电力系统是世界上最大、最复杂的电力系统，六大区域电网又细分为三十余张省级电网，外加几十条跨省区输电通道，各个省份的装机结构、资源禀赋也均不相同，因此在《通知》印发后统一落实确实存在难度，制定全国统一的方案既不现实、也无益处。《通知》坚持因地制宜，既明确统一的改革方向，又给地方留出足够的空间，设置符合自身实际的具体方案。为此，《通知》给出了各地接近一年的政策调整时间，要求各地在2025年底之前进行落实。通过张弛有度的管理机制，促进了各省区新能源全面入市的扎实推进。

亮点八：权责对等、统筹协调

《通知》以新能源保障机制为枢纽，将新能源的发展规划与市场价格、消纳成本疏导几个重要环节进行联通，并以新能源保障机制最终结算电费规模为参考，反映当地新能源发展速度与系统需求匹配程度。若增量保障机制电费规模过大，说明当地新能源发展速度过快引发市场供需过剩，同样带来了用户侧电价的上涨，反之则说明当地尚有新能源发展空间，将为地方合理规划装机结构与新能源发展规模释放准确的信号。由于地方政府对于自身情况了解得最为清楚，为此，《通知》将新能源保障机制实施权限下放到地方，将地方政府稳价责任与新能源发展的权限有机结合，根据当地实际装机结构、电力供需以及用户侧电价承受能力来统筹协调新能源发展速度，通过统筹行业管理、价格机制、绿色能源、消费等级政策协同发力支撑能源发展规划目标实现。改革一直在路上，此次新能源电价新政是在市场建设小步快跑、厚积薄发过程中取得的丰硕成果，也是电力体制机制改革不断深化的必然要求。随着市场机制、电价体系改革的深化完善以及入市“全家福”成员的扩充，全国统一电力市场建设的步伐将不断加快，以灵敏的价格信号为新型电力系统建设提供强力支撑。