政策解读丨关于支持电力领域新型经营主体创新发展的指导意见

引言：2025年2月9日下发了“关于深化新能源上网电价市场化改革促进新能源高质量发展的通知”【发改价格〔2025〕136号】（简称“136“号文》），明确了新能源全部上网、完善现货市场价格机制、建立新能源可持续发展价格结算机制、取消参与市场的新能源强制消纳、取消新能源强制配储等政策。“136“号文要求新能源项目（风电、太阳能发电，下同）上网电量原则上全部进入电力市场，上网电价通过市场交易形成。同时要求完善现货市场交易和价格机制（适当放宽现货市场限价）、健全中长期市场交易和价格机制（缩短交易周期，提高交易频次，合理确定中长期合同的量价、曲线等）。新能源项目可在市场外根据可持续发展价格结算机制（简称：价格机制）进行差价结算，但全部电量需要参与市场交易。价格机制与现有的固定上网电价等的一个核心差别，在差价结算中的计算差价结算费用中的参考价，为反映市场整体价格水平的一个价格指数，而不是具体进行结算的某个新能源个体的价格。在这个情况下，新能源需要与其他类型发电一样参与市场的竞争。国家能源局2024年11月28日发布了《关于支持电力领域新型经营主体创新发展的指导意见》（国能发法改〔2024〕93号）（简称”93号文“或《通知》），明确了支持包括分布式电源、可调负荷、虚拟电厂和智能微电网等的新型经营主体的一些举措，。本文对93号文相关内容进行解读、分析，供大家参考，欢迎讨论和批评指正。

（来源：微信公众号“走进电力市场” 作者：华南理工大学电力学院教授，博士生导师荆朝霞）

国家能源局关于支持电力领域新型经营主体创新发展的指导意见

国能发法改〔2024〕93号

【要点】

《通知》明确了新型经营主体的定义及相关支持性政策及对相关方的要求。主要内容如下。

1、新型经营主体需要满足以下条件：具备电力、电量调节能力；具有新技术特征、新运营模式；配电环节资源。

2、新型经营主体可以是单一技术类或资源聚合类，单一技术类包括：分布式光伏、分散式风电、储能、可调节负荷；资源聚合类包括虚拟电厂（负荷聚合商）和智能微电网。

3、新型经营主体可以采用三种经营模式：虚拟电厂、微电网、新能源直连。鼓励采用虚拟电厂形式，支持微电网形式，探索新能源直连形式。

4、一个关键的支持措施是新型经营主体可以豁免申领电力业务许可证。

5、新型经营主体有三种入网方式：单一主体并网，微网联网，虚拟电厂通过平台接入。

6、鼓励新型经营主体平等参与电力市场，体现在：1）平等的市场地位；2）公平承担偏差结算和不平衡资金分摊等费用；3）公平缴纳输配电价、系统运行费用和政府性基金及附加。后续需要完善相关价格及结算机制，特别是输电定价机制。

7、聚合类新型经营主体与被聚合资源签订代理服务合同。被聚合资源在同一合同周期内，原则上仅可被一家资源聚合类新型经营主体代理。

8、完善相关市场机制，包括中长期、现货、辅助服务交易机制和信息披露机制等，支持新型经营主体更好参与市场。

9、对新型经营主体按计量装置计量，聚合类资源的计量数据经被聚合资源加总形成，需要将总计量清分到户，暂由电网进行。

10、能源局、相关政府部门、电网企业、市场运营机构等加强组织，做好完善市场机制、修订标准、制定适应新型经营主体的技术要求和交易细则等工作。

以下部分中，黑色文字为通知原文，蓝色文字为解读、分析讨论部分。

【正文】

各省（自治区、直辖市）能源局，有关省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团发展改革委，天津市、辽宁省、上海市、重庆市、四川省、甘肃省经信委（工信委、工信厅），国家能源局各派出机构，国家电网有限公司、中国南方电网有限责任公司、中国华能集团有限公司、中国大唐集团有限公司、中国华电集团有限公司、国家能源投资集团有限责任公司、国家电力投资集团有限公司、中国长江三峡集团有限公司、国家开发投资集团有限公司、中国核工业集团有限公司、中国广核集团有限公司、华润（集团）有限公司、内蒙古电力（集团）有限责任公司，北京、广州电力交易中心：

【发文单位】包括政府、电网公司、发电集团、交易中心四大类：1）所有省级行政机构的能源局和有关省的发改委；2）天津、辽宁、上海、重庆、四川、甘肃的经信委（工信委、工信厅）；3）国家能源局派出机构；4）电网公司，包括国网、南网、内蒙古电力；5）发电集团（10个），包括中核、华能、大唐、华电、国家电投、长江三峡、国家能源集团、国投、华润、中广核；6）交易机构：北京、广州电力交易中心。

为深入贯彻党的二十届三中全会关于能源改革的相关部署，充分发挥新型经营主体在提高电力系统调节能力、促进可再生能源消纳、保障电力安全供应等方面的作用，鼓励新模式、新业态创新发展，培育能源领域新质生产力，加快构建新型电力系统，依据《能源法》等有关法律法规，提出以下意见。

【目的与依据】1）发挥新型主体作用：提高调节能力、促进可再生能源消纳、保障电力安全供应；2）促进新型主体发挥作用的举措：鼓励新模式、新业态创新发展；3）依据：二十届三种全会、能源法。

【补充材料】【能源法相关规定】

【概况】《中华人民共和国能源法》2024年11月8日第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，2025年1月1日开始实施。

【能源法第二十二条】国家支持优先开发利用可再生能源，合理开发和清洁高效利用化石能源，推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源，提高非化石能源消费比重。|| 国务院能源主管部门会同国务院有关部门制定非化石能源开发利用中长期发展目标，按年度监测非化石能源开发利用情况，并向社会公布。

【能源法第二十二条】国务院能源主管部门会同国务院有关部门制定并组织实施可再生能源在能源消费中的最低比重目标。|| 国家完善可再生能源电力消纳保障机制。供电企业、售电企业、相关电力用户和使用自备电厂供电的企业等应当按照国家有关规定，承担消纳可再生能源发电量的责任。||国务院能源主管部门会同国务院有关部门对可再生能源在能源消费中的最低比重目标以及可再生能源电力消纳责任的实施情况进行监测、考核。

【能源法第二十五条】国家推进风能、太阳能开发利用，坚持集中式与分布式并举，加快风电和光伏发电基地建设，支持分布式风电和光伏发电就近开发利用，合理有序开发海上风电，积极发展光热发电。

【能源法第三十一条】国家加快构建新型电力系统，加强电源电网协同建设，推进电网基础设施智能化改造和智能微电网建设，提高电网对可再生能源的接纳、配置和调控能力。

【能源法第三十四条】国家推动提高能源利用效率，鼓励发展分布式能源和多能互补、多能联供综合能源服务，积极推广合同能源管理等市场化节约能源服务，提高终端能源消费清洁化、低碳化、高效化、智能化水平。||国家通过实施可再生能源绿色电力证书等制度建立绿色能源消费促进机制，鼓励能源用户优先使用可再生能源等清洁低碳能源。||公共机构应当优先采购、使用可再生能源等清洁低碳能源以及节约能源的产品和服务。

【能源法第四十一条】国家推动能源领域自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，依法加强对能源领域自然垄断性业务的监管和调控，支持各类经营主体依法按照市场规则公平参与能源领域竞争性业务。

【能源法第四十二条】国务院能源主管部门会同国务院有关部门协调推动全国统一的煤炭、电力、石油、天然气等能源交易市场建设，推动建立功能完善、运营规范的市场交易机构或者交易平台，依法拓展交易方式和交易产品范围，完善交易机制和交易规则。

【能源法第四十五条】国家推动建立与社会主义市场经济体制相适应，主要由能源资源状况、产品和服务成本、市场供求状况、可持续发展状况等因素决定的能源价格形成机制。||依法实行政府定价或者政府指导价的能源价格，定价权限和具体适用范围以中央和地方的定价目录为依据。制定、调整实行政府定价或者政府指导价的能源价格，应当遵守《中华人民共和国价格法》等法律、行政法规和国家有关规定。能源企业应当按照规定及时、真实、准确提供价格成本等相关数据。||国家完善能源价格调控制度，提升能源价格调控效能，构建防范和应对能源市场价格异常波动风险机制。

【能源法第四十五条】国家鼓励和支持能源资源勘探开发、化石能源清洁高效利用、可再生能源开发利用、核能安全利用、氢能开发利用以及储能、节约能源等领域基础性、关键性和前沿性重大技术、装备及相关新材料的研究、开发、示范、推广应用和产业化发展。

一、新型经营主体的概念和范围。新型经营主体是具备电力、电量调节能力且具有新技术特征、新运营模式的配电环节各类资源，分为单一技术类新型经营主体和资源聚合类新型经营主体。其中，单一技术类新型经营主体主要包括分布式光伏、分散式风电、储能等分布式电源和可调节负荷；资源聚合类新型经营主体主要包括虚拟电厂（负荷聚合商）和智能微电网。虚拟电厂是运用数字化、智能化等先进技术，聚合分布式电源和可调节负荷等，协同参与系统运行和市场交易的电力运行组织模式。智能微电网是以新能源为主要电源、具备一定智能调节和自平衡能力、可独立运行也可与大电网联网运行的小型发配用电系统。配电环节具备相应特征的源网荷储一体化项目可视作智能微电网。

【新型经营主体内涵】本《通知》针对的对象的一个关键字是“新”，主要针对新的运营模式。需要满足三个方面的必要要求：1）具备电力、电量调节能力；2）具有新技术特征、新运营模式；3）配电环节资源。【讨论】对1），要求有调节能力，电力调节或电量调节都可以。如果没有调节能力，不属于本文件规定的“新型经营主体”。对2），要求有新技术特征、新运营模式，两者是“或”的关系，还是“还”的关系，没有明确。可以理解为“或”，有新技术特征，或者有新运营模式，都可以。对3）要求是配电环节的资源。对比较大型的，接在主网的资源，不在本文的“新型经营主体”范畴。

【新型经营主体类型】1）按聚合特性：单一技术类、资源聚合类；2）单一技术类：分布式光伏、分散式风电、储能、可调节负荷；3）资源聚合类：虚拟电厂（负荷聚合商）、智能微电网。

【虚拟电厂内涵】核心是若干的分布式电源和可调负荷一起参与电网的运行和电力市场交易。1）利用数字化、智能化等技术；2）聚合多个分布式电源和可调负荷资源；3）聚合的资源协同参与系统运行和市场交易。

二、支持新型经营主体创新发展。新型经营主体应当持续提升技术管理水平和调节能力，更好适应新型电力系统需要。鼓励虚拟电厂聚合分布式光伏、分散式风电、新型储能、可调节负荷等资源，为电力系统提供灵活调节能力。支持具备条件的工业企业、工业园区等开展智能微电网建设，提高新能源就地消纳水平。探索建立通过新能源直连增加企业绿电供给的机制。新型经营主体原则上可豁免申领电力业务许可证，另有规定除外。电网企业要做好新型经营主体并（联）网或平台接入等服务，明确服务流程、可接入容量等信息，提高服务效率。

【对新型经营主体的要求】：持续提升技术管理水平和管理水平，以更好适应新型电力系统的需要。这是建议性的、指导性的条款。

【新型经营模式】指出了三种新型经营模式，1）虚拟电厂，2）微电网；2）新能源直连。对三种类型新型经营模式，分别是鼓励、支持和探索，说明了模式的成熟度；说明了三种模式的目的，分别是提供灵活调节能力、提高新能源就地消纳水平、增加企业绿电供给。

【支持措施】新型经营主体原则上可豁免申领电力业务许可证，另有规定除外。这是一个非常重要的支持措施。因为根据国家能源局的《电力业务许可证管理规定》，从事发电、输电或供电业务的企业，需要取得相应类别的电力业务许可。

【接入电网】新型经营主体有三种接入电网的方式：1）并网，2）联网，3）平台接入。分别对应单一主体（并网）、微网（联网）、虚拟电厂（平台接入）。对电网的要求：1）明确服务流程，2）明确可接入容量，3）提高服务效率。最关键的一个内容是明确可接入容量，需要综合考虑多方因素确定。

【补充材料】

《电力业务许可证管理规定》

这里对相关条款进行介绍。部分条款内容描述上进行了简化。

在中华人民共和国境内从事电力业务，应当按照本规定取得电力业务许可证。除国家能源局规定的特殊情况外，任何单位或者个人未取得电力业务许可证，不得从事电力业务。本规定所称电力业务，是指发电、输电、供电业务。其中，供电业务包括配电业务和售电业务。

电力业务许可证分为发电、输电、供电三个类别。从事发电、输电或供电业务，需要取得相应类别的电力业务许可。从事两类以上电力业务的，应当分别取得两类以上电力业务许可证。

第八、九、十条明确了应当申请发电、输电、供电类电力业务许可证的企业，每条的最后一条都是“国家能源局规定的其他企业”。十一、十二、十三、十四明确了申请相关许可证的企业的具体要求，比如获得相关审批或者核准等。对供电类，还需要有经有关主管部门批准的供电营业区、具有营业网点、承诺履行电力社会普遍服务义务等。

三、完善新型经营主体调度运行管理。新型经营主体应落实安全生产及涉网安全管理相关政策要求，满足国家、行业有关技术标准。各地加快推动新型经营主体实现可观、可测、可调、可控。鼓励调节容量5兆瓦及以上、满足相应技术指标要求的新型经营主体提供电能量和辅助服务。各地可结合电力系统调节需求和电力市场运营能力，进一步降低调节容量要求。电网企业应协助新型经营主体按所提供服务需求接入新型电力负荷管理系统或电力调度自动化系统，满足信息网络安全防护相关要求。新型经营主体应当与电网企业通过协议明确资产、调控、安全等方面的权责边界。当自然灾害、设备故障等突发情况影响电力系统安全稳定运行时，新型经营主体及被聚合资源应接受电力调度机构统一指挥。

【新型经营主体责任】1）落实安全生产及涉网管理相关政策要求，满足国家、行业有关技术标准。2）遵循统一调度：当自然灾害、设备故障等突发情况影响电力系统安全稳定运行时，新型经营主体及被聚合资源应接受电力调度机构统一指挥。

【技术要求】推动新型经营主体可观、可测、可控。主语是“各地”，没有说明责任主体，也没有说明是“应”、“必须”还是“鼓励”。但可观、可测、可控是电力市场中对参与部分调节服务的资源的要求。

【容量要求】5MW以上可以参与电能量和辅助服务，各地可根据情况进一步降低要求。讨论：不同类型辅助服务可以有不同的容量要求。

【电网义务】协助新型经营主体按提供服务需求接入相关系统，1）新型电力负荷管理系统，2）电力调度自动化系统。

【新型经营主体与电网责权边界】1）责权范围：资产、调控、安全；2）通过协议明确。

四、鼓励新型经营主体平等参与电力市场。新型经营主体参与市场与其他经营主体享有平等的市场地位，并按有关规定公平承担偏差结算和不平衡资金分摊等相关费用，缴纳输配电价、系统运行费用和政府性基金及附加等。鼓励资源聚合类新型经营主体整合调节容量小的资源，整体参与电力市场、实现协同调度。资源聚合类新型经营主体与被聚合资源协商确定权利义务，签订代理服务合同，并在电力交易机构备案。被聚合资源在同一合同周期内，原则上仅可被一家资源聚合类新型经营主体代理。

【平等参与电力市场】平等体现在以下方面。1）平等的市场地位；2）公平承担偏差结算和不平衡资金分摊等费用；3）缴纳输配电价、系统运行费用和政府性基金及附加。【讨论】比较难的、需要进一步研究的是输配电费、系统运行费的公平分摊。一方面，一些费用当前是按发电、用户类型定义的，对同时兼有发电、用户资源的聚合类、微网类新型经营主体，如何承担这些费用，需要尽快开展定量研究。另一方面，当前的输配电价核定时主要考虑总体的电价水平，在收费结构，即总输配电成本在不同电压等级、不同位置的电网用户之间的分配方面，比较简单，存在较多的交叉补贴。新型经营主体参与电力市场后，这方面的矛盾会更加突出，需要尽快开展这方面的研究，精细化进行输配电定价，减小交叉补贴。否则，可能造成新型经营主体未合理承担真正的输配电成本，导致其他市场主体对新型经营主体的交叉补贴。

【代理服务合同】1）聚合类新型经营主体与被聚合资源签订；2）协商方式签订；3）明确权利义务；4）在电力交易机构备案；5）被聚合资源，同一合同期内原则上仅可被一家资源聚合类新型经营主体代理。【讨论】：为什么规同一合同期内、原则上，仅可被一家聚合主体代理？一方面如果同一服务被多家代理，在调度、结算等时会出现问题；另一方面，未来同一资源可能同时参与多种系统服务，有可能不同服务可以由不同聚合商代理，所以这里加了“原则上”，留有相关的空间。

五、优化新型经营主体市场注册。各地电力交易机构应为新型经营主体设置注册类别，不得增设注册门槛。具备条件的新型经营主体进入或退出电力市场，按照电力市场注册相关规则办理手续。其中，资源聚合类新型经营主体和被聚合资源均应履行注册手续，鼓励资源聚合类新型经营主体集中办理注册手续。

【市场注册】1）不得增设注册门槛；2）聚合经营主体、被聚合资源均应注册。

六、完善适应新型经营主体的电力市场交易机制。提升电力中长期交易灵活性，引入分时段标准化交易产品，加快实现分时段交易结算，引导新型经营主体根据自身电力电量平衡需求灵活参与各时间尺度电力中长期交易。加快电力现货市场建设，推动新型经营主体以报量报价或报量不报价等灵活方式参与电力现货市场，探索电力现货市场出清节点向更低电压等级延伸，为新型经营主体响应市场需求提供更加准确的价格信号。完善辅助服务市场，推动新型经营主体公平参与辅助服务市场，研究适时引入备用、爬坡等辅助服务新品种。提高信息披露及时性、准确性，推动电力市场价格信号以适当方式向社会公开披露。

【完善中长期交易机制】从以下角度完善：1）提升交易灵活性；2）引入分时段标准化交易产品；3）加跨实现分时段交易结算。目的：引导新型经营主体灵活参与各时间尺度中长期交易。

【完善现货市场机制】从以下角度完善：1）灵活参与方式，可选择报量报价、或者报量不报价；2）探索现货市场出清向更低电压等级延伸，提供更准确价格信号。

【完善辅助服务市场机制】从以下角度完善：1）完善现有辅助服务，如调频，推动新型经营主体公平参与；2）研究和适时引入一些新辅助服务品种，如备用、爬坡。

【完善信息披露】1）提高信息披露及时性、准确性；2）优化信息披露方式，推动电力市场价格信号以适当方式向社会公开披露。

【讨论1】这里提到的四个方面的市场机制的完善，是整个电力市场需要完善的内容，并不单单是为新型经营主体的，但这些机制的完善对新型经营主体的发展更加重要。这里提到的主要是从交易形式方式的完善。实际上，对新型经营主体更加重要的，是价格形成机制、价格管制方式的完善。当前电力市场建设中，由于较多考虑了市场初期平稳发展的因素，一些地方把降价、控制市场平稳作为重要的目标或约束，电力市场价格未完全、准确反映真实的电力供需情况，导致新型经营主体对电力系统的实际的价值无法通过市场的收入反映。后续需要在这方面加强研究。2025年发布的136号文，提出通过可持续发展价格结算机制支持新能源的发展，是一个很好的思路，可通过这个机制解决市场失灵、政策性目标等，在次基础上各种新型主体才可平等参与市场竞争。

【讨论2】新型经营主体涉及到发电和用户两个类型的市场主体。在当前我国大多地区的电力市场中，发电侧采取节点电价机制，用户侧采用按省级行政区的统一定价机制。对新型经营主体，按节点定价，还是统一定价，这里未明确。实际上，可以给予新型经营主体选择权，自主选择按所在节点定价还是按所在区域定价。考虑到新型经营主体聚合的资源可能涉及多个节点，可以研究不同类型的汇集节点，或hub。汇集节点可以是物理的节点或虚拟的节点，市场中规定汇集节点的相关报价、出清、控制和结算方式。

七、做好计量结算工作。新型经营主体按照参与电能量和辅助服务交易类型，依据电能量计量装置进行结算，由电力交易机构出具新型主体结算依据。资源聚合类新型经营主体在批发市场中结算数据由被聚合资源计量数据加总形成。资源聚合类新型经营主体暂由电网企业清分结算到户。

【计量】1）新型经营主体按计量装置进行结算；2）电力交易机构出具结算依据。

【资源聚合类新型经营主体】1）结算数据由被聚合资源计量数据加总形成；2）需要将总计量清分到户，暂由电网企业进行。【讨论】未来可允许聚合主体负责清分。可参考欧洲电力市场一些聚合商、平衡责任主体等概念。

七、加强组织保障。国家能源局会同有关部门及时完善适应新型经营主体发展的市场机制，明确监管要求，加快制修订新型经营主体相关标准。国家能源局派出机构和地方政府有关部门应按照职责分工做好对新型经营主体的监督管理，结合实际及时制定出台适应新型经营主体发展的技术要求、交易细则等，持续规范新型经营主体电力市场交易行为，防止市场操纵。电网企业、电力市场运营机构要持续提升对新型经营主体参与电力交易和系统运行的技术支持能力和服务水平。

国家能源局

2024年11月28日

【组织保障】1）完善相关市场机制；2）明确监管要求；3）修订新型主体相关标准；4）制定出台适应新型经营主体的技术要求、交易细则等；5）规范市场交易行为，防止市场操控；6）提升对新型经营主体参与电力市场和系统运行的技术支持能力和服务水平。1）2）3），国家能源局汇同有关部门进行；4）5）国家能源局派出机构和地方政府有关部门按职责分工；6）电网企业、市场运营机构负责。