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最大的问题是管理交叉
记者:在你看来,环保标准执行不力是否因为惩处力度不够?
熊跃辉:我当了五年华北环境保护督查中心主任,标准执行不力的一方面原因就是处罚力度不够,不足以刺激企业去完善工艺设施,达到标准排放。
在打击非法排污等问题上,现行法律比较疲软,《环境保护法》20多年都未曾修改。很多人大代表跟我说,我等《环境保护法》修改都等到水黑了,等到一代人的头发白了。20多年前法律规定的处罚措施,现在看来显然微不足道。
举个例子,非法排污是按照排污费的三到五倍来处罚,如果平时交3000元排污费,假设排污十天,这没多少钱,对企业来说处罚不痛不痒。而且,环境执法部门处罚手段极为单一。以前就是单纯停留在行政处罚上,事实上,如果要制裁一个违法企业,需要刑事处罚、民事处罚等多种手段。
从国外来看,民事追究是很重要的手段。但在我们国家,追究民事处罚现阶段仍然相当难。首先是取证难,比如说环保部门的监测数据,没有规定可以给老百姓看,可以给你拿去打官司,甚至有的地方还以保护企业为由不让老百姓看。老百姓拿不到证据,他自己去监测又有严格规定,如果不是科学取样也没有用。
关于刑事责任,2013年6月“两高”对《刑法》338条作出司法解释后,环境污染刑事案件的可操作性才大大增强。过去追究刑事责任是以“后果定罪”,如造成多少人伤亡、多少耕地失耕等,才能追究刑事责任,问题是现实中环境后果评估极为困难。去年“两高”作出司法解释后,转变为“行为入罪”,只要你有危害环境的行为,就可能被追究刑事责任。
入罪门槛降低以后,我感觉到效果大不一样。过去我带队下去督查,他们根本不怕你,甚至有的还盼着你去处罚。因为他只要被罚过,就等于拿到了“免死金牌”,监管部门就再没辙了。
记者:从环境督查的角度来说,地方省市的督查职责存在的问题是什么?
熊跃辉:地方执法的问题有几种情况,一种是“不敢为”,过去考核干部的主要手段就是看GDP的增长,至于老百姓的健康、环保等等指标都是没有约束性的。所以,很多地方政府不让环境管理部门去企业检查。我们遇到过很多这种情况,要进园区企业检查,说不行,要有纪委批准。这些“土政策”完全凌驾于法律法规、国家政策之上。
还有一种是客观上“不能为”,我国很多基层环保部门缺人才、缺能力、缺技术设备的问题极为突出。我曾经问一个县的环保局,他们十年没有进过一个科班出身的环保人才。很多时候下去督查,走一路能抓出一路的问题,但是有的地方环保队伍长年累月在那儿都找不出问题。何况,很多地方企业也在绞尽脑汁跟你对抗、造假,让你轻易监测不出来。
记者:这些问题在地方很普遍吗?有人据此提出对环保执法队伍进行“垂直管理”,有无必要?
熊跃辉:这些问题特别突出。当然,还有“不作为”的情况。在执法中,见风使舵,讨好某些企业、领导,对当地的政绩工程、首长工程,对有些和领导沾亲带故的企业,网开一面,从以往来看,这种“行政干预、地方保护”是很普遍的。
不过,近些年来随着强调科学发展观,党中央、国务院的要求越来越严,政策越来越具体,地方领导干部和老百姓的环保意识增强,这种明目张胆的地方保护主义确实越来越少了。
现在来看,我觉得直管没有必要了。这有三方面的理由:第一,法律已经规定环境保护是地方各级人民政府负责,把队伍收上去了,哪儿来人干活呢?第二,收上去是治标不是治本,治本要加强对地方环境质量的约束性考核,调动地方的积极性。第三,国家层面应该是侧重宏观管理,通过制定标准、加强考核,来强化地方政府的责任意识。
记者:除了制定标准、改进管理机制,市场的手段呢?
熊跃辉:市场的问题也是管理的问题。现在最大的问题就是管理交叉。这在机动车领域体现得比较明显,针对机动车减排,车、油、路是三位一体的,有好车、没好油,有好油、没好路,都是白搭。
比如柴油有车用柴油、普通柴油,前者的含硫率比后者标准严格,但我们督查发现有的高速路上还是可以加到普通柴油。这块儿谁去管?我们管不到加油,交通部门也没法管,对车主来说,加车用柴油还是普通柴油对其没啥区别,后者还更便宜。因此,协同管理是个关键问题。
再比如新车要进行型式核准,但我们接到过举报,有的车企送检的是符合“国五”排放标准的车,但市场卖的却是“国三”的车。
记者:从环境管理体制来看,过去主要侧重“总量排放”控制,未来对外界关注较多的“排污许可证制度”是否会有推进?
熊跃辉:客观上,“总量减排制度”是作出了巨大贡献的,但新的形势下确实需要进行精细化管理。我概括了一下,现在的环境保护是“不缺技术缺良心、不缺标准缺执行、不缺口号缺机制”。
环保部几次讲到要全面推行“排污许可证制度”,注重从完善顶层设计入手,简单地理解就是让每一个区域根据环境容量来确定排放量。今年开始,我们要全面推行。
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