【深度好文】中国水电与水资源开发（下）-北极星水力发电网

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五、如何落实国家积极发展水电政策

5.1、从可持续发展的高度，控制煤电的增长

我们应该认识到，经济新常态的到来是我国电力结构调整的最有利契机。应引导各发电企业在新常态下的竞争从规模转向效益，从投资驱动转向创新驱动。宏观上避免过剩的发电产能继续增加，下决心严格控制煤电机组的增长，逐渐压缩我国煤电机组的比重，给国家大力扶持的可再生能源和清洁能源留下必要的发展空间。

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目前发达国家的平均年人均用电水平为5000到9000kWh。这里既包括有些国家已经达到了用电量的峰值，有些已经度过了最高峰并且开始下降的情况。如果按照接近上限的人均8000 kWh用电量估计，我国达到能源消耗顶点时，人口约14亿计算，总共也就是11.2万亿kWh的电量。同时为了实现我国2030年非化石能源达到20%的承诺，我国2030年的电力构成中，至少要有40%以上的非化石能源。

然而，目前我国已建成，核准在建和获得路条即将建设的火电机组总量，已经超过了13亿。如果以年运行6000小时计算，年发电量可达8万亿左右。已经超过总电力需求11.2万亿的70%。也就是说，如果我国目前的煤电建设项目全部投产后，即使我们从此再也不设任何火电站，我国的煤电产能也将远远超过我国用电最高峰时的需要。所以说，我国目前的煤电产能过剩，早已是绝对的过剩。

鉴于我国的现行体制，关停现存的煤电企业的难度极大，但如果采取措施控制新增的煤电机组的建设，应该还是可以办到的。如果我们不能控制住我国新增煤电的增速，那么在今后相当长的一段时间内，将极大的阻碍甚至封杀我国非化石能源的发展空间。

按照我国在2030年前后达到能源消耗的顶峰的预计，今后我国的每年的社会用电总量的增速最多也就每年2000多亿 kWh。这个增量与我国目前积极发展的水电、风电和太阳能发电以及核电的发电能力的增长已经大体相当，加上一些今后必须要建设的热电联产和解决电网调峰的燃气火电机组，可以说我国目前已经具备了不再增加燃煤发电机组的客观条件。

然而，从另一方面看，在诸多煤炭利用的方式中，用燃煤发电代替煤炭的直接燃烧是一个清洁高效利用煤炭的重要内容。由此，很多人就自然而然的得出了，发展高效清洁的燃煤发电，也是我国能源结构调整的一个方向的结论。我们并不否认燃煤发电比直接燃烧煤炭的效率更高、排放更低，确实也应该是我国能源结构调整中的一项内容。但是，要知道电能替代是一个比用燃煤发电代替直接燃煤的，更广泛、更重要的概念。随着人类社会现代文明程度的提高，社会的电能替代的程度总是会不断的提高。不过一个国家的电能替代程度，到底能达到什么样的水平，是由这个国家的综合发展水平决定的，而绝不是取决于这个国家多建了多少燃煤发电的电站。因为，当代提供电能的方式有很多，所以，在今天全球都在致力于减少温室气体排放的大趋势下，我们不仅要强调用燃煤发电，替代直接燃煤，同时更要强调用非化石的清洁能源发电，替代煤炭发电以至于最终替代煤炭的燃烧。因此，我们对于我国煤炭的高效清洁利用，并不能做简单的扩大理解。更何况我国目前的电能替代水平，在全世界范围内早已经算是比较高的，我国的电力在能源消耗中的比重已经高于很多发达国家。

为此，笔者认为，国家对于火电建设，不仅要进行严格的控制，而还非常需要进行政策调整。相应的产业政策应该从"优化发展火电"改变为"优化调整火电"。因为，在我国的电力能源行业中火电一直是绝对的主力，火电派也一直是电力行业中绝对的强势。所以，在前几年的现实中，所谓的"优化发展火电"，其实一直是在优先发展。因此，火电早已经提前填满了所有的发展空间（超过了我国能耗最高峰2030年的需求）。不仅如此，由于火电的快速发展，导致我国的能源结构过度依赖煤炭，这已经与世界各国都在积极的想办法减少煤炭的消耗，形成鲜明的反差。以至于我国以全球1/5的人口，却消耗了全球一半以上的煤炭。此时此刻，我们只有及时的提出"优化调整"而不再发展煤电的政策，才能与国际社会积极的关停煤电厂的大趋势，不会产生更大的矛盾和冲突。[10]

5.2、从国家层面加大龙头电站水库的开发力度

加大流域龙头水电站的开发建设力度。需要从体制、机制方面审视我国水电开发市场化所带来的某些负面作用。美国、法国这些最强调市场的国家，对具有龙头水库的大型水电的开发建设几乎都无一例外由政府主导而不搞市场竞争。只有强调和重视我国大型龙头水库开发建设的社会公益性，才能从根本上解决大型龙头水库和电站建设中的移民和环保难题。

在国际上，美国的水利水电开发非常成功。其经验之一，就是大江大河上所有的骨干水电站的开发，完全是政府的行为。我国的三峡、小浪底也是大水库成功建设的典范。小浪底的成功，是国家直接投资建设的结果。三峡的成功实际上也是相当于国家通过三峡基金投资建设了三峡水库，同时通过市场化的运作，由企业建成了三峡的电站。然后滚动开发上游和金沙江。事实证明，水资源的开发有极强的社会公益性，往往需要由政府投入，才能进行有效合理的开发。

由于青藏高原的存在，我国一些河流的水电开发项目的经济效益非常高，所以，自从2002年我国的电力体制改革以来，我国的大型水电开发就成功的引进了市场化的机制。由原来的电力部拆分的几大电力集团，鼓励他们积极投入各流域的水电开发和竞争。

几年来，尽管我国的水电建设的市场化改革，已经取得了突出的成绩，但是，较之以往由政府主导开发的水利水电工程项目相比，在市场化的水电开发中水库建设的社会公益性，也受到了一定的局限。

三峡、小浪底它们在我国都被划归为水利枢纽，并且由国家投资进行成功的开发建设。这一方面是由于它们的水资源调节作用非常强，另一方面也是由于它们的发电效益，还不足以高到能负担起整个大水库的建设成本。而我国的虎跳峡（龙蟠）、龙滩（包括二期），虽然也都是具有上百亿库容的重要的水资源调节工程，但是，它们都不叫水利枢纽，而被归类为水电项目。这并不是因为他们的水资源调节作用不够大，而是由于它们的发电效益太好了，已经具备用市场化的手段通过水力发电，就负担起水库建设成本的可能性。所以，在我国这些发电效益特别好的水利工程，都被划为了水电项目，要求有关企业必须使用市场化的手段开发。

然而，我国目前的矛盾是，由于这种行业的划分，却使得我国水资源作用大、经济效益不够好的项目，已经得到了开发，而水资源作用同样巨大，发电经济效益又特别好的项目，反而得不到开发了。目前，这种局面已经严重的影响着我国的水安全和能源安全。

例如，早在我国"十一五"的规划中，金沙江中游流域首先要开发的应该是虎跳峡的"龙蟠"水电站。因为，虎跳峡的巨大调节库容，对整个金沙江，乃至整个长江，甚至说整个中国都是至关重要的。然而，我国"十一五"、"十二五"规划的执行到今天的结果却是，金沙江中游规划的"一库八级"水电站，几乎都已经接近开发完毕，但虎跳峡（龙蟠）水电站的开发建设，不仅仍然是遥遥无期，而且最后还可能会夭折。

出现这种局面，与我国水电的市场化开发竞争体制不无关系。早在上个世纪，我国的水利水电开发完全是国家行为的时候，虎跳峡开发的迫切性和重要性曾经与长江三峡不相上下。我国三峡水库的总库容393亿，调节库容221亿，移民120万。而虎跳峡当水位达到2012高程时，虎跳峡总库容为374亿立方米（比三峡略小），但调蓄库容最高可达284亿立方米，这时虎跳峡的淹没耕地仅为16万亩，迁移人口也就大约10万人。

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