把好“十三五”能源发展方向盘

能源是人类社会生存发展的重要物质基础，也是社会进步的引擎，攸关国计民生和国家战略竞争力。“十二五”期间，我国能源快速发展，供给能力不断增强，发展质量逐步提高，新技术、新产业、新业态和新模式开始涌现，有力支撑了我国经济“大厦”的建设，推动了中华“巨轮”的前进。

“十三五”时期，我国面临的国内外经济能源形势有了很大不同。国际能源格局深度调整，供求关系总体缓和，新一轮能源革命蓬勃兴起。国内经济发展进入新常态，能源消费增速趋缓，发展质量和效率问题突出，供给侧结构性改革刻不容缓，能源转型任重道远。2016年末，国家发改委和国家能源局发布了《能源发展“十三五”规划》（以下简称为《规划》），制定了我国能源发展的主要目标和重点任务，勾绘了未来五年我国能源发展的宏伟蓝图。国家电力规划研究中心全过程参与了《规划》的研究工作，以下结合当前我国经济和能源形势，谈几点学习《规划》的体会。

凝聚共识  能源规划体系锐意变革

《规划》积极转变编制思路，充分发挥社会各界的智慧和力量，积极衔接中央、地方政府职能部门和能源企业，努力凝聚全社会共识，以求做到统筹全局。本次《规划》编制体现了新形势、新方法、新要求。

（一）“三新”主导编制过程

本次《规划》编制特别注重凝聚共识、创新思路，有三个鲜明特点：一是开放做规划的新形式。集中能源领域权威专家和骨干力量，群策群力参与规划的研究和起草。通过召开座谈会、实地调研等多种形式听取国务院有关部门、各省市区、能源企业和行业协会的意见，并委托专家组召开专题论证会，充分吸收各界意见；二是科学做规划的新方法。围绕国内外经济和能源形势、资源和环境约束、开发建设布局等问题，开展了40多项前期课题研究，对规划目标、系统优化等重大问题，集中开展专题论证，中期针对形势变化又增加了10项专题研究；三是以问题导向做规划的新要求。在能源规划前期研究和编制过程中，以存在的问题为导向，主动分析问题、解决问题，不回避客观存在的问题。因此说这是一部解决问题的规划，不是只做加法，同时也做减法。

（二）规划体系逐渐完善

经过不断实践和探索，在本次《规划》编制中，“两级三类”能源规划体系基本成熟，规划功能和定位逐渐明确。能源总体规划提出能源发展总体目标、指导思想、政策取向，具体任务只解决涉及全局的问题，如跨区通道建设、跨区资源配置、能源系统的整体效率等。专项规划更加强化操作，具体提出本领域的规划目标、政策取向和具体任务。省(区、市)负责制定本区域范围内的能源总体规划及相关专项规划，地方规划要服从国家级规划，包括服从国家的能源总体规划和各专项规划，但不是非常机械而是相对灵活的，特别是在规划研究编制的过程中，国家和地方互相衔接，多次衔接包括发展目标、重大布局安排等内容。在国家“放管服”改革的大形势下，与以往五年规划相比，各级规划统筹较好，但界面又较清晰，规划的引领作用更加突出。

旗帜鲜明  能源发展导向清晰明确

《规划》非常鲜明地提出了“十三五”期间能源发展的六个政策导向，在正式的规划历史上是第一次。

（一）硬措施提高发展质量

在这六个政策导向中，前三个着重强调发展：一是更加注重发展质量，调整存量、做优增量，积极化解过剩产能；二是更加注重结构调整，加快双重更替，推进能源绿色低碳发展；三是更加注重系统优化，创新发展模式，积极构建智慧能源系统。这三个导向都明确了配套措施，有鼓励发展的，也有限制发展的，都属于“硬措施”。比如，为体现“更加注重发展质量，调整存量、做优增量，积极化解过剩产能”，《规划》用了较大篇幅，对存在产能过剩和潜在过剩的传统能源行业提出了限制措施，“十三五”前期原则上不安排新增项目，大力推进升级改造和淘汰落后产能。对新能源发展提出了指导意见，要合理把握发展节奏，着力消化存量，优化发展增量，新建大型基地或项目应提前落实市场空间。对风电、光伏发电设备利用率监测预警和调控约束机制提出了具体要求，以促进相关产业健康有序发展。

（二）软措施改革体制机制

后三个政策导向则是属于完善市场调节和体制机制的：一是更加注重市场规律，强化市场自主调节，积极变革能源供需模式；二是更加注重经济效益，遵循产业发展规律，增强能源及相关产业竞争力；三是更加注重机制创新，充分发挥价格调节作用，促进市场公平竞争。

这些都是市场、竞争力等软环境的政策取向，属于“软措施”。比如，为体现“注重机制创新”，《规划》用较多内容描述符合能源发展特性的价格机制，引导市场主体合理调节能源生产和消费行为；详细提出了按照“管住中间、放开两头”的思路，建立合理反映能源资源稀缺程度、市场供求关系、生态环境价值和代际补偿成本的能源价格机制；提出实施峰谷分时价格、季节价格、可中断负荷价格、两部制价格制度，完善调峰、调频、备用等辅助服务价格制度。提出要建立灵活的财政补贴和电价机制，逐步实现风电、光伏发电上网电价市场化，比较完整地阐述了能源价格改革的方向。

方兴未艾  清洁高效发展大有可为

《规划》深入分析了能源系统存在的主要问题，有针对性地提出了发展措施，从政策导向和重点任务来看，能源消费结构调整和系统优化是“十三五”时期能源发展的重点，清洁低碳能源和智慧能源系统应是未来一段时期内的重点投资方向。

（一）非化石能源发展

风电和光电是未来能源清洁发展的方向，由于当前风电和光电主要布局在“三北”地区，“三北”地区弃风弃光问题比较严重，2016年全国弃风500亿千瓦时，弃光70亿千瓦时。因此，《规划》提出要优化发展布局，从“三北”地区转向中东南部地区；要调整发展思路，强调集中与分散并重，优先发展分散式。“三北”地区要求优先消化存量，要先把弃风弃光率控制合理范围内。新增风电装机中东部要占58%，新增太阳能装机中中东部地区要占56%；为落实好规划，新出台的新能源电价补贴办法中已经规定，中东部分布式风电和光伏补贴价格不降低。因此，新能源投资者应把目光转到中东南部，特别是中东南部的光伏+，从规划目标看，未来4年至少还有6000万千瓦风电和3500万千瓦光伏的增量，市场空间巨大。

水电依然是保障我国电力供应安全的重要支撑之一，也是完成非化石能源消费目标的主要基石。“十三五”期间将开工常规及抽水蓄能各6000万千瓦。为解决重点地区的弃水问题，水电外送通道建设的优先级将被提高。核电在我国优化能源结构、保障能源安全、促进减排和应对气候变化等方面发挥了重要作用。为完成2020年非化石能源占比15%的目标，规划提出核电将积极启动沿海地区项目建设，到2020年建成核电5300万千瓦以上，在建核电3000万千瓦以上。因此，水电和核电也是“十三五”期间的重要能源投资方向。