电力改革：建立科学的三级电力市场体系

　　2002年国务院电力体制改革方案（国发２００２５号）明确提出：“打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。”这是我国电力体制改革的总体目标。 
 
　　该电力体制改革方案颁布之后，２００３年开始实施“厂网分开”、重组原国家电力公司资产，组建两大电网公司、五大发电集团公司和四大辅业集团公司，成立国家电力监管委员会。电力监管组织体系和电力市场运营的法规体系也初步到位。目前，东北区域电力市场进入试运行，华东和南方区域电力市场已分别进入模拟运行阶段，华中、华北区域电力市场也正在积极筹备之中。

　　从三年以来的市场改革情况来看，电力市场建设面临着各种错综复杂的矛盾，迫切需要根据国发２００２５号文件第二十七条的要求，“及时总结电力体制改革经验，进一步深化区域电网企业的体制改革”，提出符合我国实际情况、有利于区域经济协调发展、有利于提高市场效率、有利于促进资源优化配置的我国电力市场新体系。

　　“十五”区域电力市场建设

　　出现的偏差

　　回顾“十五”期间的区域电力市场建设，应清醒地认识到：与国发２００２５号文件的要求相比较，出现了以下的偏差。

　　１．现行的区域电力市场建设方案与目前市场经济体制不相适应，没有考虑省与省之间的经济不平衡问题，没有调动地方政府参与电力市场的积极性。

　　２．在省间发电成本差异较大的情况下，一味追求在区域范围内组织竞争，可能导致上网电价的全面上扬，使得富省电价下降，锦上添花；穷省电价上扬，雪上加霜。即便是两部制电价机制，也没能解决不同省份之间发电成本的差异问题。

　　３．按照国发２００２５号文件的要求，要“建立电力调度交易中心，实行发电竞价上网。在区域电网公司经营范围内，根据各地电网结构、负荷分布特点及地区电价水平的具体情况，设置一个或数个电力调度交易中心，由区域电网公司负责管理。电力调度交易中心之间实行市场开放”。而目前我国的区域电力市场模式不管在哪一个区域都是统一市场、一个调度交易中心，没有建立相应的市场体系。

　　４．没有出台独立的输配电电价，上网电价不能与销售电价联动，目前区域电力市场是一个没有需求弹性的市场，不能利用价格对需求进行调节，必然出现市场失灵。

　　５．某些区域电力市场方案过于复杂。这一方面将导致市场运作缺乏透明性，另一方面可能产生过高的交易成本。

　　６．没有根据是否存在资源优化配置空间来设计市场。事实上，“十五”期间，区域的电力供需关系是非常紧张的，在这种情况下，市场失灵，区域电力市场运行效果不佳。而与此同时，由于区域之间电源结构、负荷特性的差异，明显地存在着资源优化配置的空间，２００５年国网公司系统跨区电能交易已达７７４亿千瓦时，有效地缓解了我国部分地区比较严重的缺电状况，起到了经济学上的边际作用，实现了跨区之间的电力电量调节余缺。然而，遗憾的是我们没有利用市场机制规范这部分交易电量，不失时机地建设国家电力市场。

　　７．缺乏对于电力市场体系科学性的评价标准。现在的电力市场建设方案是由政府部门制定的，市场成员的意见仅仅作为参考。可是这些方案只告诉人们将建立一个怎样的市场？缺乏必要的科学论证，没有分析谁是受益主体，谁是受损主体？改革对利益的调整是否公平？改革的成本是什么？效益是什么？谁也不承担由于方案失误产生损失的责任。

　　我国目前适合建立

　　怎样的电力市场体系

　　在我国应建立怎样的电力市场体系，才能有利于区域经济协调发展、有利于提高市场效率、有利于促进资源优化配置、有利于调动各市场主体参与改革的积极性，有利于以最小的改革成本获取最大的改革效益，必须就以下一些深层次问题达成共识。

　　１．我国区域间、地区间的能源分布与需求极其不平衡，电源结构和负荷特性存在着较大的互补性，发电成本和用电效益之间存在着较大的差异。因而，改变现有的单一市场模式，建立以国家电力市场、区域电力市场、省电力市场共同组成的三级电力市场体系，是实现跨区电力资源优化配置的客观要求。

　　２．我国省间也存在着能源分布与需求的不平衡，电源结构和负荷特性存在着一定的互补性，发电成本和用电效益之间存在着一定差异，建立区域电力市场是实现跨省电力资源优化配置的客观要求。

　　３．中国的财税体制、行政管理体系、销售电价体系、电网安全责任体系的形成，都是以省为基础。但是各省经济发展不平衡，对电价的承受能力差异很大。上述因素决定了“省”在我国电力市场体系中的基础性作用。因此，进一步完善省级市场是推进我国电力市场建设不可逾越的重要环节，能起到事半功倍的作用。事实上，“网厂分离”的电力体制改革已经从根本上打破了原先的省间壁垒；而按照消费者剩余定价的目录电价则决定了必须以省为单位形成统一的销售侧市场。由于我国发电、输配电和售电的定价权均在省政府，因而，必须通过市场机制，形成以省为单位的电价区。在具体操作上，从资源的优化配置与分配公平性角度出发，各省的廉价电力资源将在优先满足本省需求的前提下，将余缺部分在跨区和跨省范围内进行优化配置；现货市场与安全校核和调度具有较强的关联性，省级电网公司是省电网安全的责任主体，省级调度交易中心是国家、区域和省内年度和月度、竞价和非竞价合同的执行者，必须根据电力供需平衡的实时情况和电网最新的运行情况，进行在满足电网安全前提下的现货交易，这就决定了必须建立以省为基础的省级现货市场。

　　４．相对于区域电力市场，跨区之间的市场存在着更大的资源优化配置空间，因而建立国家电力市场将取得更大的市场效益。资源优化配置的空间主要体现在：能源与电力需求的地理分布不平衡所产生的西部大开发为东部的经济发展提供动力，创造了东部环保效益；由不同地区负荷特性差异所产生的错峰效益；由不同地区电源结构差异所产生的水火互济、丰枯互济和调峰等效益。在设计市场时，应根据资源优化配置空间的大小设计市场，而不能单纯地为了市场而市场。

　　三级电力市场的定位

　　国家电力市场是实现全国范围内电力资源优化配置的交易平台。以区域电网公司、省电网公司和部分大型发电厂为交易主体，由国家电力市场负责组织跨区中长期合同的集中竞价交易、长中短期双边交易，区域间紧急情况及事故备用支援辅助服务；通过与周边国家联网，开展电力进出口贸易，实现利用电力资源的国际化。

　　区域电力市场是实现区域内电力资源优化配置的交易平台。在区域电力市场中，建立区域年度和月度的撮合与双边交易市场；负责组织区域内直接参与区域竞价的机组和省电网公司进行购售电交易；建立以省为购售电主体的区域现货价格平衡市场，在满足省间输电容量的前提下，实现各省发电边际电价的趋同；区域调度交易中心负责省间联络线的安全校核。

　　省级电力市场是国家和区域电力市场的基础，主要开展省内电厂非竞争电量年度合同的双边交易和现货的集中竞价交易。省级电力市场可同时作为售电主体（以委托代理的方式组织省内剩余发电资源）与购电主体，自由选择参与国家月度合同市场或区域年、月度合同市场的交易；并直接参与国家现货市场的双边交易。对于省间联络线薄弱、区域内经济发展和电价水平差别较大的省份，可独立组织竞价机组的合同市场竞价与现货市场。

　　三级电力市场体系的科学性分析

　　三级电力市场体系的建设，尊重市场自然发展的客观规律，以“用最小的改革成本获得最大的改革效益”为目标，考虑了我国电力市场建设与现行经济体制和调度体制的相容性；确保了电力交易与电网安全校核的协同性；根据客观存在的资源优化配置空间，组织了分层有序的市场竞争，突出了“省”在我国电力市场体系中的基础性作用；分别组织了国家和区域电力市场，实现了跨区和跨省的资源优化配置；并赋予了省级电网公司和大型电厂选择交易中心的权利。三级电力市场分工合理、协调运作，其科学性和可操作性详细分析如下。

　　１．三级电力市场体系的核心是完善省级市场、建设区域市场、建立国家市场，符合市场自然发育的过程。纵观美国与北欧电力市场的建设历程，都经历一个由州向区域（ＲＴＯ），或由一个个单独的小国家向北欧市场的过渡与自然发育的过程。这种改革方式，有利于以最小的改革成本获得最大的改革效益，符合市场的自愿性原则与制度经济学的基本原则。

　　２．三级电力市场体系以省级市场为基础，与我国的财税体制、行政管理体系、市场经济体系相适应，有利于调动地方政府参与电力市场建设的积极性。我国电力工业的发展，离不开地方政府在土地审批、能源保障、价格审批等方面的有力支持。

　　３．三级电力市场体系与我国以省为单位的销售电价的形成机制相适应。价格的变动将影响相应省份的利益，在电力市场体系建设中，必须重视“省”在我国电力市场建设中的基础性作用，赋予省购电权和选择权，体现消费者的需求意愿。

　　４．三级电力市场体系与电网安全责任体系相适应。我国电网安全责任的主体是国家、区域和省电网公司，分别负责跨区、跨省和省内电网的安全。三级电力市场体系将电力交易和安全校核的权利赋予了相应的电网安全责任主体，使市场体系与调度体制相适应，保证了交易权利与安全义务的统一，有利于国家、区域和省电网公司协调电力交易与安全的矛盾，有利于电网的安全稳定。如果市场体系将电力交易与电网安全责任相分离，必将违背“电力市场制度的设计要有利于电网安全”的初衷。

　　５．三级电力市场体系实现了国家、区域、省级市场之间的科学分工。在国家电力市场上，年度交易采用双边交易的模式，各网、省之间或省与大电厂之间签订政府指导性合同，或在组织协商机制下签订双边合同；月度交易采用以集中撮合交易为主、双边交易为辅的交易模式；并设立基于双边交易、以网、省和部分电厂为交易主体的现货市场。在区域级市场，主要进行年度和月度合约电量的交易，完成区域内大部分电力电量的统一优化配置；同时，保留一定比例的、与电网安全直接相关、体现资源优化配置时效性的电力电量，在各省以现货的方式组织集中竞价交易，保持各省电网的现货供需平衡，实现了现货电力交易与调度之间的协同性。为确保现货市场上省间的资源优化配置，三级市场体系还可以建立以省为购售电主体的区域现货价格平衡市场，在满足省间输电容量的前提下，实现各省发电边际电价的趋同。以上各级市场分工科学合理，可以有效地保证市场机制与电网安全、现有调度体制之间的协调性，并降低现货交易的交易成本，增强资源优化配置的时效性。

　　６．三级电力市场体系赋予了市场成员选择电力调度交易中心的权利。在三级电力市场体系中，省电网公司和电厂可以自由地选择在国家、区域和省电力调度交易中心进行交易，防止在某一个地区范围内，形成交易的垄断。

　　７．在三级电力市场中，国家电力市场的市场成员是区域电网公司、省电网公司和部分大型电厂。在国家市场上，只有使省成为交易主体，才能精确地考虑输电成本对交易的影响，而如果仅以区域为交易主体，则无法精确地计算跨区交易的输电成本。

　　８．在三级电力市场体系中，分别设立国家与区域合同市场，两个市场的交易互相独立，从而形成互相竞争的交易中心。各省电网公司作为本省电网辖区内发电企业和电力用户的代理人，自由选择参与国家合同市场或区域合同市场。如可以首先在区域合同市场上进行交易，形成部分成交合同；对未成交的部分，通过调整报价策略再度参与国家级合同市场的竞争；也可在参与区域合同市场之前，策略性地预留部分容量，参与国家级合同市场的竞争。对在国家和区域合同市场都没有成交的部分，可继续通过国家和区域所设立的双边交易平台，进行个性化交易。在需要进行交易裁减时，集中撮合交易合同的执行权将优先于双边交易。

　　９．三级电力市场体系，将区域现货价格平衡市场与省级现货市场紧密结合，有效地抑制了发电公司在省现货市场上对于市场力的滥用，同时实现了电力交易与调度、安全校核的分层控制、最佳协调。

　　总之，为了与我国的市场经济体系和现行的调度机制相适应，综合考虑能源和电力需求的布局、现行的行政管理、财税体制、电源结构、负荷特性、发电成本、用电效率差异等因素，以科学发展观为指导，以用最小的改革成本获得最大的改革效益为目标，尊重市场自然发展的客观规律，兼顾各个市场主体的利益，确保电力交易与电网安全校核的协同性，并根据客观存在的资源优化配置空间，应建立分层、竞争有序、协调运作的我国三级电力市场体系。该体系分层次地实现了跨大区、跨流域、跨省和省内的资源优化配置，与我国现阶段的社会主义市场经济体系和电力调度体制相适应，有利于高效地推进电力市场的全面建设，有利于调动各市场主体参与改革的积极性，有利于提高供电的安全可靠性，有利于促进区域经济的协调发展。