中国电力体制改革困局

　　中国目前的管制体系内，电力作为最大块的国有资产之一，很多部门都不想放弃自己手中的权力，现有的电力格局已经完全背离了2002年改革的初衷。

　　在2006年9月19日，电监会与财政部、世界银行共同召开了电力市场化改革与中国电力监管机构能力建设国际研讨会。 

　　由国际咨询机构NERA及其联合体出具的世行报告认为，国家发改委承担着制定能源或电力行业综合政策的职能，又负责具体投资项目的核准，后者占用其主要甚至全部精力，因此项目投资、电力成本和系统可靠性等与用户利益直接相关的事项，可由电力监管机构负责执行。

　　报告同时称，电价监管本是电力监管机构的核心职能，这一职能由国家发改委承担，将直接导致电力工业宏观政策制定和行业规划能力严重弱化；令国家发改委与电监会职能交叉重叠，降低了监管效率。

　　除对电力监管机构缺位的大胆表述之外，报告称：“三年多来，电力体制改革工作小组似乎不太活跃。电力体制改革小组组长由国家发改委主任担任，改革工作小组办公室主任由电监会副主席担任，这种将组长单位与办公室主任单位分属不同部门的安排，可能使政策制定与执行的效率不会很高。”

　　报告还称：“电力体制改革小组办公室设在电监会，但电监会在电力体制改革中不具主导地位，除电力市场设计外，电监会不负责设计和领导整体改革进程，也不负责电价改革等核心内容的改革设计和执行。”

　　而目前一份旨在推进“十一五”电力体制改革的方案正等待国务院常务会议讨论通过。当此敏感时刻，这份由世界银行出资援助、历时两年完成的《中国电力监管机构能力建设最终报告》公开发布引起业内广泛关注。

　　在一些业内人士看来，上述世行报告的公开发布，体现了电监会在电力改革实施三年多来再次主张其监管权和改革主导权的积极姿态。

　　另有人士则指出，这种姿态背后的一个现实因素，是围绕国家电网公司成立三级电力交易中心的一场争议。

　　2006年9月1日，国家电网电力交易中心正式投入运行。在此之前，各区域、省级电力交易中心也陆续成立。这标志着由国家电网公司主导的全国、区域、省级三级电力市场正式“浮出水面”。

　　三级交易中心的成立，意味着国家电网公司将成为电力市场建设的主导者。而在区域电力市场内部，从今年第二季度开始，电网系统已经拒绝或拖延向部分区域电监局提供交易、调度数据，国家电网公司的强势姿态跃然而出。

　　但此举随即遭到业内质疑，被认为是国网公司方面意图“弱化区域电网”。

　　垄断的电网

　　在电力体制内，电网公司是垄断权力最大的部门。用哪个企业的电、用多少，电网公司说了算。而且电网公司自己还拥有相当规模的发电机组。

　　针对此，2005年4月5日，国家发改委出台了《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》。这些办法均剑指电网公司垄断权。

　　根据规定，电网公司不可获得高额垄断利润，输配电价将按有效资产核定收入上限，实行最高限价；电网可靠性必须达到一定标准；必须依法为各市场主体提供无歧视的质量上乘的服务。为了对输配电价格进行有效监管，发改委将会同电监会制定输配电价格成本监审办法。

　　对于电价，容量电价由政府制定，电量电价由市场竞争形成。具有自然垄断特性的输配电价格由政府按照“成本加收益”的原则制定。销售电价在竞价初期由政府管理；配电与售电分开后，将由市场竞争形成。

　　不过，能源专家周凤起指出，解决问题最终的办法应该是放权。让地方去处理、化解这些电网的冲突。“把电网公司交给地方，地方就会尽可能推动节电工作。如果它买不到电，它就会想尽办法来节约用电。”

　　“放权，补贴，这是智慧型政府的做法。”周凤起说。

　　2002年国务院下发《电力体制改革方案》（以下简称“五号文”），被视为电力体制改革开端的标志，其中明确提出的主要任务之一为“初步建立竞争、开放的区域电力市场”。

　　为此，在电监会主导下，国内先后成立了东北电力调度交易中心和华东电力调度交易中心，分别在东北、华东区域进行电力交易的试点。

　　当时确定的体制框架下，国网公司管辖范围内，设立了东北、华北、华东、华中和西北五大区域电网。南方电网公司则在广东、广西、贵州、云南、海南等5省区域内将原省级电力公司改组为分公司或子公司。

　　按2002年的改革方案，区域电网公司主要负责区域电网发展，培育区域电力市场，进行电力调度。国网公司负责各区域电网之间电力交易和调度。参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程。

　　中国电网建设以省为基础，区域之间是弱连接。据估算，在国网万亿资产中，区域之间电网资产不到5％，区域之间电力交易也非常少。

　　按现有政策和状况，一旦区域电力成熟，国网与区域电网“分家”，国网公司能够调配的输配电资产，电能交易非常有限。

　　“提出建国家级、省级电力市场，其实就是弱化区域电网。”周凤起认为，设立电力交易市场，关系到电力体制改革，关系到电力交易模式，不是哪个企业能决定的。国务院“五号文”要求和目前政府在推进的，都是建立区域电力市场。

　　这位电力专家还表示，这一两年来，国网公司一直在弱化区域电网，包括上收各省电网主要资产；全力建设联结各大区域电网的特高压线路。

　　国网公司总经理刘振亚此前在媒体上撰文称，到2020年，国家电网跨区输送容量将超过2亿千瓦，占全国总装机容量的20％左右。

　　“投入华东区域电力市场交易的人、财、物已经大为减少。”华东电网公司一位从事电力交易的人士坦承，现在对电力市场建设有不同理解，存在争论，基层也在观望，不敢贸然进退。

　　电力体制改革领导小组办公室（简称“电改办”）此前曾书面致函国家电网公司，要求提供有关建设三级电力市场的书面报告，并对这些行为“做出解释”。但一直到其对外宣称三级电力市场成立，国网方面未予答复。

　　电网保留发电资产去留难题

　　此外，国家电网公司保留至今的647万千瓦发电资产成为关注的焦点，2005年7月曾经被划归到国家电网公司的全资子公司——国网新源控股有限公司名下。

　　这部分资产后来在国务院强力干预下，被强行要求从国家电网公司剥离出来，但实际上目前并没有任何实质动作。新源公司如何处理善后也没有明确说法。

　　其实这块资产只是很小的部分，当时国家电网所控制的装机容量在3000万千瓦上下。目前由电监会、国家发改委、财政部等多部委参与的电改办正计划处理2002年以来仍然滞留在国家电网公司的920万千瓦电力资产。

　　国家电网公司一手控制网，一手发电的举动已经引起整个发电系统的争议，但是都敢怒不敢言，在整个电力市场不景气的时候，尤其2005年上半年，中国发电集团大幅亏损，普遍同比在65％以上，电价市场的不放开，煤价市场的市场化，让发电企业叫苦不迭，非常狼狈。为此中央五大发电集团公司不惜上书国务院，希望国家高层重视这个问题，因为发电企业，基本是多发多亏，是无奈的政治发电。

　　根据福布斯排名公布的国网利润构成显示，在国网公司2005年利润构成里。70％来自于它们拥有的647万千瓦机组的发电能力，这些机组创造的利润非常惊人。

　　大唐集团公司一位负责人认为，如果电网企业利用各种曲折的方式参与投资电厂，容易形成新的垄断。“这在电力紧缺的形势下或许看不出来，但到电力过剩时期就很容易造成不公平竞争。况且这跟当初电力体制改革的思路是不一样的，会影响到下一步竞价上网的改革。”

　　国家电网公司手中的电力调度权力让发电企业不寒而栗。

　　根据《电力法》规定，电网运行实行统一调度、分级管理。目前中国已建立了较完备的五级调度体系，分别是国家电力调度通信中心，简称国调；东北、华北、华东、华中、西北、南方电力调度通信中心，简称网调；各省（直辖市、自治区）电力公司电力调度通信中心，简称省调；还有270个地调和2000多个县调。各级调度机构对各自调度管辖范围内的电网进行调度。

　　按照2002年“厂网分开”的改革方案，国家电网公司拥有发电资产权益容量约3000多万千瓦，南方电网公司拥有发电资产权益容量约400万千瓦。两家电网企业除了输电外，手中还拥有数量可观的发电能力。这些总计约3500万千瓦的发电装机容量作为电网企业调节发电高峰和低谷的能力。

　　由此有人对《电力体制改革方案》中，“国家电力调度中心设在国家电网公司，区域电力调度中心设在区域电网公司，而各级交易中心设在相应的电力调度机构。”产生质疑。

　　周凤起介绍，在国外，调度和交易机构的设置有几种情况：一是独立机构，比如在美国，调度中心和交易中心分别独立于电网体制外，是个纯粹独立的机构。二是挂靠在电网企业，而这些电网企业本身又拥有若干发电企业，比如日本。三是挂靠在监管机构，比如英国。

　　在电源建设出现了严重的无序竞争和重复建设的背景下引出对电网公平调度的质疑。

　　不公平的电力改革

　　国务院研究中心产业部部长冯飞指出：没有监管的电力改革是缺腿儿的改革！

　　按文件规定，这一轮电力体制改革中，电力监管委员会的主要职责是制订市场运营规则，监管市场运行，维护公平竞争；向政府价格主管部门提出调整电价建议；监督电力企业生产标准，颁发和管理电力业务许可证；处理电力纠纷；负责监督社会普遍服务政策的实施等等。

　　然而由于电监会的职能与有关部门的职能没有理顺，有专家称，电监会“有监管职能没有监管权力”。不能把电力改革中的所有问题都归结到电监会的头上。

　　中国目前的管制体系内，电力作为最大块的国有资产之一，很多部门都不想放弃自己手中的权力，根据现在的职能划定，并不比2002年电力改革前清晰，目前，电力的定价权、项目审批权力由发改委为主，会同电监会协商，电力监督权以电监会为主，发改委协助管理，电力企业的资产由国资委委托企业管理，国资委有电力企业资产增值保值的责任，农电水电则由水利部负责资产管理。此外，电力企业下属的各类电力财务公司有财政部门负责指导，而很多电力企业下面都有自己的二级公司上市，这样又要接受证监会监督。

　　电力改革的现状是不仅仅企业层面没有理顺，连政府管理部门的权力划分同样没有理顺。

　　虽然国家电监会成立已经有近4年的时间，但是如果在未来写一部电监会的历史，2005年可能是电监会成立以来最重要的一年——因为正是从2005年开始，电监会才真正拥有更多的权力。

　　此前有部分专家认为，电力建设项目的审批权和电力价格的制定管理权利都应该交给电监会，然而这两项权力都是发改委的立身之本，不会轻易放权，全部放权，也不利于国家进行宏观调控等。

　　国家发改委价格司的一位官员表示，电建项目审批核准权利是必定要交给发改委的，电价监督管理权也一样。因为发改委有一整套的物价系统，而电监会人数较少，如何能管得好电价。

　　其实，这样划分的结果，电监会和发改委都未必满意。首先，本属于发改委的电价控制权力，半数被赋予了电监会。而电监会则一直认为，电价管理和监督的权力，都应该交由自己管理，而不是与发改委分享。

　　由于电监会成立于2003年，而《电力法》和《价格法》分别是在1996年和1998年颁布的，其中只有国务院价格主管部门对电价管理权限的规定，并没有关于电力监管机构对电价管理权限的规定。

　　这也造成了电监会对电价管理的权利仍然与现行的法律不相衔接。按照国家电监会价格与财务监管部副主任黄少中的话来说，要彻底让电监会的权利与现行的《电力法》和《价格法》相衔接，还需要加快对这两大法律的修改。

　　首都经贸大学公司研究中心主任刘纪鹏认为国家电力公司的“体”改完之后，应该改革改革者自身了，“这个时期每一步改革都非常难。”

　　“现在的电力体制改革处于一个非市场也非计划的最不好状态。”冯飞说，他认为现在媒体有过于强调市场的一面，实际上最重要的是寻找市场和政府的结合点。

　　“市场要解决的是能够在引入竞争的环节上充分发挥市场机制的作用，政府则是一个转型的问题，而不是退出。”冯飞解释，转型是政府管电模式的转型，这种转型要从过去对项目的直接干预过渡到考虑电力的发展方向，提高进入门槛等。

　　随着能源办的成立，在电力问题上更高层面的协调体系已经建立，但是电力体制改革究竟向左走还是向右走，依然充满未知数。

　　这份敏感时刻发布的世行报告则提出：“中国的电力体制改革若想取得成功，必须由最高层领导人或其授权的高层决策者亲自领导和强力推动。”