政府应该增强国有电力企业的商业性

      编者按

　　我国电力监管体制建立时间不长，如何更好地发挥监管机构的作用，行使监管职能，一直为研究界所重视。本网今日刊发美国剑桥能源咨询公司高级研究员张驰的文章，作者追本溯源，在重新审视监管目的与现实条件的基础上提出，我国政府应该增强国有电力企业的商业性，不再视其为实现规划和政策的工具，而政府应该转而采用不图利润不扭曲市场的财政政策来实现社会经济规划、增进社会福利的各种目标。

     我国电力监管的目的和制约因素 

     张驰
　　
    自２００２年电力体制改革以来，我国在重组电力产业、引入现代化企业制度、搭建新的市场和监管结构等“硬件”方面取得了明显的成绩，而在市场竞争和监管作用的发挥等“软件”方面进展相对缓慢。如何根据我国的具体条件发挥电力市场竞争和监管的作用仍是“十一五”期间电力改革的研究重点。本文重新探讨了电力改革和监管的目的、限制条件、电力市场和监管条件下政府如何改变政策手段实现各种宏观社会经济目的等问题，并对我国建设电力市场和监管体制提出了建议。
　　
    电力监管的目的
　　
    电力监管在西方有近百年的历史，在理论和实践上都很成熟了。在理论上，西方国家很早就认识到电力行业具有自然垄断特性，电力产品兼有公共品性质，因而存在市场失灵的情况。政府有必要通过监管控制电力企业的自然垄断行为，限制企业随意提高价格和降低服务质量，促进市场公平有效竞争，实现公共利益目标。在此认识基础上，这些国家从上个世纪３０年代起建立了以价格监管为主要手段的电力监管制度并实行至今，只是上个世纪９０年代发生了放松监管的变革。这一变革没有改变监管的目的，只是缩小了监管的范围。

　　我国电力市场和监管改革有一个要澄清目的和必要性的问题。这方面首先要结合我国的具体国情，即我国的电力行业仍实行国家规划。这个国情从两方面提出了电力市场和监管的必要性问题。其一，实行国家电力规划，潜台词是，认为国家规划要比电力企业根据市场需求规划自身发展要更好、效率更高。如果这种认识决定着规划和市场的基本关系，显然我国没有必要建立电力市场和监管，坚持国家规划就好了。如果这种认识是针对我国目前过渡期而言，那就应该有意识地尽快建立电力市场和监管，包括将规划、决策和经营权交给企业。其二，电力规划是国家社会经济总体规划的一部分，国家规划赋予电力市场监管改革多重目的，如增加电力投资，提高电力效率，优化能源结构，增强能源安全，提高能源效率，减少环境污染，等等。值得考虑的是，电力市场竞争和监管能不能解决所有这些问题？要同时解决这些问题，还能不能有竞争和监管？显然，西方的监管理论和实践都表明电力竞争和监管的主要目的是追求效率，不能包治百病。政府选择电力改革模式首先需要在多重目的中作取舍。

　　笔者认为我国电力市场和监管改革应该明确以提高电力行业效率和克服市场失灵为目的。达到这个目的可以分两步走。一是建立市场规则，造就商业性电力企业和加强价格监管。市场规则包括从项目开发、融资、采购、生产、销售到偿付等均按市场操作，机会均等。商业性电力企业应以追求利润为目的。与此同时，电监会的价格监管能力要加强。不能像过去那样企业上报什么价格，上面最终就批什么价格。二是在第一步的基础上引入市场竞争，提高电力企业效率。

　　我国目前电力行业的状况和新近发布的电力调度规则实践表明，提高能源效率、减少环境污染、保障供应安全是参与成本竞争迫切需要解决的问题。在没有实现充分竞争的情况下，做好第一步（尤其是电价监管）就变得十分重要。
　　
    监管的限制条件
　　
    我国的电力市场竞争和监管有哪些限制条件？从以往的讨论中可以总结出以下几点：（１）我国电力工业处于发展阶段，缺少电源和输配网络，需要长期投资；（２）我国电厂成本差距大，竞争中搁置成本问题严重；（３）我国社会主义制度要照顾大量低收入人口用电，要防止改革造成工人失业问题；（４）我国实行电力国有和国家电力规划；（５）我国经济处于转型期，市场和法律保障制度发育不健全，政府对经济的干预过多。

　　细分析起来前三个限制条件都不是中国特有的。首先，西方工业化国家十五年电力改革暴露出来的一个突出问题就是投资不足，新的需求要满足，大量旧机组面临退役，需要更替。而缺乏电源、需要投资更是大多数发展中国家和前苏联、东欧国家进行电力市场改革的主要目的，而不是限制条件。

　　其次，搁置成本是大部分进行电力竞争改革国家的共同问题。它是一些电力改革失败的原因之一（如美国加州），也是一些国家延缓电力分拆和改变竞争模式的原因（如日本）。

　　再次，西方国家再发达也有改革造成失业和相对贫困人口问题，政府也有政策解决这些问题。政府没有被这些问题限制住，而是用不影响电力市场的方法解决它们。我国这些问题可能程度大一些，但也不应因此而限制了电力市场改革。如保障低收入人口用电，本来就是电力改革的一个目标。通过改革引入电力市场竞争，使企业提高效率，降低成本和电价，才能使更多的人用得起电。改革过渡期，因取消交叉补贴的确可能造成贫困人口用电困难。假如政府要尽快考虑财政补贴，可以算一笔账看到底要多少钱，政府能不能负担。比如，按照我国贫困人口２０００万的数量，根据假设条件，政府需要年补贴１６亿元人民币（见下表）。这１６亿元补贴换来的是电力改革的多方收益，其中还不包括由此给贫困人口带来的好处。其他国家政府的做法表明还有很多因地制宜的措施来克服这个限制条件。

　　我国国有电力企业的半商业性质的确是电力市场竞争和监管的一种限制。国有电力是我国传统计划经济的工具，现在具有双重身份：既是追求利润最大化的企业，又是政府推行规划和政策的工具。作为工具，其商业行为代表政府的决策，并且本身还暗含一定的行政级别，使得监管无权或难以对它们下手。

　　我国电力市场改革与国际通行做法一样设立了独立电力监管机构。大多数国家使电力监管独立的目的是使其不但能够不听从政府而且能够限制政府行政干预市场竞争的行为。这种对行政的监督和制衡受到组织、法律及其他制度保障。只能在服从国家规划和各种政策的条件下监管电力市场，是我国建设电力监管能力的一个特有限制。

　　如何在国有制、政府主导电力和缺乏法律制度支持的特有国情下开展电力改革，笔者认为重点是前面所说的造就商业性电力企业，特别是要把国有电力企业名正言顺地变为纯粹的商业利润机器，履行国资委的保值、增值要求，同时政府不再把它们当作直接执行规划和政策的工具。
　　
    电力市场竞争和监管条件下的政府政策
　　
    造就纯商业性电力企业，加强企业规划，终止利用商业企业作为规划和政策工具，加强电监会的作用等措施引出的一个担忧是，政府如何能防止电力市场失衡，国家的宏观经济和能源战略规划如何落实？

　　如何保证电力供需平衡？

　　关于电力市场失衡首先要消除两个神话。

　　一是只有国家规划才能保证电力供需平衡。这是对国家规划的不正确认识。从５０年的实践来看，规划从来未能保证电力供需平衡。从改革前的长期拉闸限电，到２０世纪９０年代后期的调度下调发电时数，再到近年来的电源短缺和盲目投资，都是在政府五年规划和逐年规划调整下出现的。规划赶不上市场变化和规划无法照样实施，不正是我们要进行市场改革的原因吗？第二个神话是，没有国家规划电力市场就要乱。这是对电力市场的不正确认识。市场上电力不平衡总是表现在电价的波动上，而电价波动必然导致电力供需平衡。因此，要保证电力供需平衡就要尽快建立市场定价机制，而不是加强中央计划体制。这正是电力改革和监管建设要实现的目标。

　　如何实现国家宏观发展战略？

　　关于电力市场条件下政府如何能实现国家宏观发展战略的问题，包括发展落后地区，开发边远能源资源和优化能源结构等，西方国家的做法对我们有借鉴意义。

　　例如美国田纳西管理局项目。美国田纳西地区上个世纪３０年代曾经是一个经济十分落后的地区，但是有水资源。由于贫穷和人口分散，商业电力公司拒绝投资为该地经济提供电力。联邦政府于是成立了田纳西管理局来扶持当地贫困人口，推动地区经济发展，利用水力资源发电。这与我国规划中的开发西部水电出于同一目的，但在做法上有很多特点。第一，在性质上它归联邦政府所有，不以营利为目的，所以不是公司，没有董事会和总裁，只有政府委派对政府负责的经理人员。第二，其资金来源首先是政府财政投资，后来为了扩大电力发展的需要发行了债券。该机构不发行股票，以防止私人投资对利润的要求，保持政府的不盈利原则。第三，在运作上完全遵从市场原则，根据地区发展和电力需求规划项目发展，报电监会审批价格，市场改革后按市场价格竞争发电。它按照政府的要求提高管理效率、控制成本、力争做到自我收支平衡。第四，在收入分配上，除去运营支出外，要对政府投资和债券还本付息，并保留满足本地区内电力发展所需的投资。

　　如何保证贫困人口用电，增进社会福利？

　　世界各国包括英国电力改革取消交叉补贴后都造成受补贴的贫困人口用电支出上涨，生活受到影响。由于电价已受市场决定，政府要解决的问题是如何设计社会福利政策或扶贫政策，一方面使该受补贴的低收入人口真正受到补贴，不该补贴的得不到补贴，另一方面，这些福利和扶贫政策要在最小程度上干扰市场信号。

　　许多国家根据经济学理论设计了各种不同的具体做法。例如，在确定受补贴人口和补贴数额上，可以规定凡是每户每月用电不足１００千瓦时的每月补贴若干元。在补贴款来源上，可以是政府财政转移支付，也就是由全国纳税人补贴低收入人的用电。也可以通过在所有用电户每月的账单上加收一个固定的扶贫费，这相当于全体用电人补贴少数贫困户。这个固定费相当于一个扶贫税，与电的价格无关，因而扭曲市场的影响比较小。

　　总地来说，电力市场和监管的建立并不防碍政府选择和实施多重宏观经济、社会和能源发展战略。关键问题是政府需要改变政策手段和实施方法。新的手段应注重非营利性国有公司，财政投资，政府债券融资，税收和转移支付等财政手段。新的方法主要是避免规划项目审批，干预价格，提供扭曲市场的利益诱导因素。根本在于政府和企业，公益和赢利，规划和价格，行政和法规需要泾渭分明。 

    结语
　　
    对于一个实行市场经济而同时有着自然垄断监管历史的国家，改革电力市场和监管，大体只需打破垂直垄断，引入批发和零售市场竞争，将现有的独立监管缩小到输配网络环节。对于有计划经济传统同时处于渐进转型期的我国，建立电力市场和监管远没有那么简单，往往容易陷入三个方面的困境：一是被西方理论模式框住，教条地按照西方专家的设计亦步亦趋；二是电力改革局限于电力部门，忽略了电力市场运行对宏观经济各部门包括金融、财政、法律等的要求；三是引入电力市场流于电源、电量、网架长度等工程和实物层面。

　　对于我国来说，电力和监管改革涉及的更是市场经济的问题。市场经济的底线是赚钱、满足需求、投资机会成本、风险和利润率的问题。电只不过是赚钱的工具和载体。准确地预测市场需求，合理规划电力投融资，供给电力平衡市场需求是追逐利润的商业电力公司的本能。维护公平竞争，防止商业电力公司利用垄断等不正当手段谋取最大利润是独立监管机构的本职。而对于电力公司不愿投资的不赚钱但具有公共福利的项目，通过财政投资和政策引导来实现公共福利最大化才是政府的职责。（作者系美国剑桥能源咨询公司高级研究员）

                 取消交叉补贴后国家对贫困人口电价补贴估算   

低收入人口		2000万
低收入家庭	每户三人	670万
每户每年用电	每户月用电 100千瓦时	1200千瓦时
取消补贴后电价上涨	接近美国平均电价（0.75元／千瓦时）	0.20元／千瓦时
总支出增加		16亿元