电力管理政府与市场的权衡

■叶春  
　　  
一般而言，电力管理体制主要解决三个问题：政府为什么管电？应供应多少电？如何供应电？在回答“政府为什么管电”的问题上，要分析电力工业在国民经济和社会生活中的地位，考察电力的经济技术特性，界定市场与政府的功能，明确政府所承担的责任；在回答“应供应多少电”的问题上，需要采集电力市场的供给状况和需求偏好，寻找供需均衡点；在回答“如何供应电”的问题上，需要确定电力由谁来生产，是政府、市场，还是合作？三个问题都与政府与市场的关系有关。  
　　  
政府与市场的关系  
　　  
政府与市场的关系是一个古老的问题，也将是一个永恒的话题。从历史上看，政府与市场此消彼涨，二者边界随社会的变动而调整。一般从两个思路界定二者的关系。  
　　在计划经济主导下，主要以政府为出发点，立足于“政府能做什么”。最典型的是传统的社会主义学说，从国家是阶级统治的工具出发，认为社会主义国家的政府代表广大劳动人民的利益，具有为人民群众谋福利的神圣使命，因此，实行生产资料公有制的全能政府。我国在１９８５年开放发电市场以前，就是采取垂直一体化的大一统的国家办电模式。  
　　在市场经济条件下，主要以市场为出发点，考虑“市场不能做什么”，政府的职能是“拾遗补缺”。从亚当·斯密的“守夜人”，到以市场失灵理论为基础的宏观经济学和福利经济学，再到新古典经济学和新公共管理理论都是如此。人们从审视政府过度干预经济的弊端，到重新界定政府的职能范畴，无一例外将目光投向市场。世界以及我国的电力市场化改革就是在这个大环境下应运而生。  
　　  
政府垄断经营电力的缺点  
　　  
从理论上分析，无论政府采取民主还是独裁的管理制度，都无法了解市场的真实需求和社会的真实偏好，因此难以确定符合社会资源最佳配置的电力供应，必然导致电力的过剩或不足。这也是我国电力发展始终走不出“多了多了、少了少了”怪圈的主要原因。政府的正确决策必须以充分可靠的信息为依据，但由于信息在众多分散的电力市场主体之间发生和传递，政府不可能完全占有信息，而且获取信息需要很高的成本。政府往往在各种利益集团的压力下进行讨价还价，其政策是在信息不充分或者压力下制定出来的，容易导致决策失误。  
　　政府垄断经营电力也存在失灵，导致效率低下。由于官僚机构具有预算最大化的倾向，使得电力建设的成本居高不下。电力由政府垄断经营，导致公众缺乏消费选择权，同时政府对信息的垄断也使公众无法实施监督。另外，在纠正市场收入分配不公平的再分配过程中，由于权力中在少数官员中容易导致权力的滥用，给寻租活动提供了适宜的温床，进一步加大了收入分配的不公平。  
　　意大利经济学家和社会学家帕累托在２０世纪初提出了著名的帕累托最优，即如果改变资源配置后与改变前相比，至少有一个处境变好，而没有一个处境变坏，那么就称这种改变资源配置可达到“帕累托最优”。当然，如果政府能够完全拥有信息，掌握电力生产者的可能性边界曲线，了解消费者结构及偏好等，在计划条件下，帕累托最优同样可以达到，甚至交易成本低于市场。但现实中，作为计划制定者的政府根本无法及时、准确、全部地掌握所需的信息，因而很难实现真正的资源配置最优。  
　　  
电力市场化改革的选择  
　　  
从供给和需求的角度分析，政府垄断经营电力并不一定能找到一个供需均衡点，以实现电力资源的最佳配置。政府本身同市场一样，也是不完美的，并不能保证效率的实现。因此，对电力实施市场化改革也就成为一个可供选择的方案。  
　　实践证明，市场竞争机制是迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，具有其它机制和手段不可替代的功能优势：高效传递信息，以价格为主要内容的信息结构使市场参与者获得简单、明晰的信息；能促使生产者和消费者对供求的变化及时作出灵活有效的反应，较快地实现供需平衡，减少资源浪费；充分的竞争能促使市场主体追求个人利益最大化，从而促进技术和管理的不断创新，提高资源配置的效率。福利经济学第一定律表明，在竞争市场达到长期一般均衡时，帕累托最优能够实现。  
　　２０世纪８０年代以来，全球电力工业市场化改革浪潮风起云涌。除非洲及亚洲的少数国家外，目前世界上大多数国家都已经或正在进行电力工业的市场化改革，其主要目的是重新界定政府与市场的关系，让市场在资源配置中发挥更大的作用。电力行业从政府管制为主过渡到市场竞争为主，除了受公共治理理论的影响外，更有西方经济学理论的推进。西方经济学从重商主义开始，市场机制和政府干预两种观点就一直争论不断。从２０世纪６０年代开始，新古典经济学派开始质疑凯恩斯的政府干预理论，主张让市场自由发挥作用。与此同时，新的研究发现，电力的自然垄断属性仅局限于输配环节，发电和零售环节具有竞争性，在这些环节引入竞争可以提高电力产业的经济效率。依据新的理论，电力改革主张分拆发电、输电、配电和售电环节，并建立发电、批发和零售竞争市场。  
　　  
政府与市场之间的权衡  
　　  
当然，市场化不能包治百病，即便是在成熟的电力市场，也存在市场失灵和市场功能缺陷等问题。正如美国兰德公司高级经济顾问沃尔夫所言，在政府和市场之间的选择是在两种不完善之间的权衡。电力市场化试图将二者进行优势组合，但同样不可能尽善尽美，纵观世界各国，成功和失败的均有。总之，政府垄断供应电力能够节约交易成本，但会产生官僚运行成本；引入市场竞争机制能够节约官僚运行成本，但存在交易成本。是否引入或以何种方式引入市场机制就是在两种成本之间的权衡。  
　　尽管政府与市场的关系在不同的时期是不同的，但二者边界界定的基本准则不变。在电力管理中，政府和市场各自拥有对方所不具备的比较优势，完全由政府独担或者完全由市场独担的做法都是欠佳的，应该剔除政府和市场各自的比较劣势，运用好政府和市场功能的混合互补优势，在不放弃政府对宏观政策制定、发挥“掌舵”作用的前提下，通过引进市场机制调动社会一切可以利用的资源来提高政府管理电力的能力，从而使政府决策和亲自供给电力的模式逐步转变为政府决策后由市场机制为杠杆调动多种组织在竞争中完成电力供给的模式。同时，建立健全与电力市场化相适应的监管机构和机制，实现电力工业的健康、稳定和可持续发展。　（国家电监会华中监管局）